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Auch die Asylwirtschaft ist konjunkturabhängig

Der Zustrom von Asylwerbern, denen eine Grundversorgung zusteht, ließ in Österreich in den vergangenen Jahren einen hunderte Millionen Euro großen Markt für private (ORS Service GmbH) und gemeinnützige Organisationen (Caritas, Diakonie und andere) entstehen. Das ruft oft Kritik hervor. Dabei bedienen die Dienstleister nur eine von Bund und Ländern an sie delegierte Nachfrage; Risiken wie den Rückgang von Asylanträgen inklusive.

Traiskirchen
29.09.2017

„Mut ist größer als Angst, Liebe größer als Hass.“ Im Vorwort des aktuellen Jahresberichts von Österreichs größter Hilfsorganisation lobt Caritas-Präsident Michael Landau die Hilfsbereitschaft der Bevölkerung gegenüber sozial Schwächeren. Die Details über das Wirken der Institution erschließen sich jedoch erst im Rahmen einer Langzeitanalyse ihrer Bücher: Von Wachstumsraten, wie sie zuletzt Caritas und andere gemeinnützige Organisationen bei der entgeltlichen, vom Steuerzahler finanzierten Versorgung von Asylwerbern erlebten, kann der Rest der österreichischen Wirtschaft nur träumen.

Bei näherem Hinsehen stößt man auf beeindruckende Geschäftszahlen und ein Netz gegenseitiger Abhängigkeiten.

Mit 1,5 Prozent Wachstum mussten sich 2016 Österreichs Unternehmen, Arbeitnehmer und letztendlich auch Finanzminister Hans Jörg Schelling begnügen. Um 69 Prozent hingegen stieg der Umsatz der Caritas im Tätigkeitsbereich Asyl, Migration und Integration. Dabei war das Ausgangsniveau des Vergleichs- und Krisenjahrs 2015 schon ziemlich hoch. 192,7 Millionen Euro Umsatz standen im Berichtszeitraum 2016 in den Büchern. Damit ist das „Geschäftsfeld Asyl“ hinter dem Pflegebereich (276,7 Millionen Euro) das zweitgrößte. Auf Rang drei: die Behindertenarbeit (189,6 Millionen Euro). Mittelfristig hat sich der Umsatz in diesem Sektor seit dem Jahr 2010 (damals: 50,3 Millionen Euro) annähernd vervierfacht.

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Warum? Weil die Caritas so wie andere gemeinnützige und auch gewinnorientierte Unternehmen Auftragnehmer der öffentlichen Hand zur Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen der Grundversorgung von Asylwerbern, Asylberechtigten und anderen Fremden ist. Und weil diese Dienstleistung zuletzt immer öfter angefordert wurde, schnellten auch die Umsätze in die Höhe.

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Rechtliche Grundlagen

In der Grundversorgungsvereinbarung ist festgeschrieben, dass Bund und Länder die Betreuung von Menschen in Grundversorgung auslagern können.

In Artikel 3, Absatz 5 (Aufgaben des Bundes) steht: „Der Bund kann sich zur Erfüllung seiner Aufgaben gemäß der Abs. 1 (ausgenommen die Erstaufnahmestelle), Abs. 2 Z 2, Z 3 und Z 6 hinsichtlich der Maßnahmen zur Durchführung der Rückkehrprogramme sowie Abs. 4 humanitärer, kirchlicher oder privater Einrichtungen oder Institutionen der freien Wohlfahrtspflege bedienen.“

In Artikel 4, Absatz 2 (Aufgaben der Länder) ist es ähnlich definiert: „Bei der Versorgung der in die Betreuung aufgenommenen Fremden und der Schaffung und Erhaltung der nötigen Infrastruktur gemäß Abs. 1 Z 4 können sich die Länder humanitärer, kirchlicher oder privater Einrichtungen oder Institutionen der freien Wohlfahrtspflege bedienen.“

Seit der Einführung dieser Unterstützungsleistung für „hilfs- und schutzbedürftige Fremde“ (Definition laut Grundversorgungsvereinbarung) im Frühling 2004 ist die Zahl der Versorgten zum jeweiligen Jahresbeginn von einst knapp 28.000 auf zuletzt 78.984 Bezieher angestiegen.

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Wie groß das Marktvolumen insgesamt ist, lässt sich aufgrund der starken Fragmentierung von Zuständigkeiten kaum sagen. Je nach Verfahrensstand wechselt die Verantwortung zwischen Bund und Ländern. Und jeder dieser zehn Partner bedient sich unterschiedlicher Organisationen für unterschiedliche Dienstleistungen. Dazu kommt, dass nicht alle Länder transparent machen, welche Summen sie an welche Organisation zahlen. Aber anhand von Einzelbeispielen ist es möglich, die Größenordnungen darzustellen.

In Wien, wo zuletzt 20.000 der knapp 70.000 Leistungsbezieher in Grundversorgung waren, nennt der mit der Abwicklung betraute Fonds Soziales Wien (FSW) der Stadt für das Jahr 2016 Gesamtkosten in der Höhe von 172,03 Millionen Euro. Den mit Abstand größten Marktanteil unter den Vertragspartnern hält mit 63,7 Prozent die Caritas. Allerdings müsse man dabei beachten, so ein FSW-Sprecher, dass in diese Summe auch Gelder eingerechnet seien, die nicht an die Caritas selbst, sondern an die Leistungsbezieher (zum Beispiel in Form von Taschengeld) gingen. Auf den Plätzen hinter der Caritas folgen der Diakonie-Flüchtlingsdienst (9,5 Prozent) und die Volkshilfe (7,1 Prozent).

Die Dienstleistungen, die die Organisationen für Bund und Länder im Rahmen der Grundversorgung erbringen, sind vielfältig. Die Palette reicht von Unterkunft, Verpflegung und Freizeitgestaltung über die Ausstattung mit Kleidung bis hin zu sozialer Beratung, Betreuung und Deutschkursen.

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Kostenhöchstsätze

Zuletzt wurden die gesetzlich reglementierten Kostensätze für die Dienstleister 2016 erhöht. Neben der steigenden Zahl der Grundversorgten selbst trug das auch dazu bei, dass die Umsätze von anderen führenden Vertragspartnern wie dem Diakonie-Flüchtlingsdienst seit 2010 von 9,7 auf zuletzt 41 Millionen Euro gestiegen sind.

Wobei: Stark steigende Umsätze bedeuten nicht automatisch Gewinne. Gemeinnützige Organisationen wie die Caritas oder der Diakonie-Flüchtlingsdienst schütten solche nicht aus, allfällige Gewinne müssten wieder in den Betrieb investiert werden.

Bernd Wachter war mit dem Vorwurf der Geschäftemacherei im Asylwesen schon öfter konfrontiert. Der gebürtige Vorarlberger koordiniert als Generalsekretär der Österreichischen Caritaszentrale ein Netzwerk von neun diözesanen Caritas-Organisationen, die 2016 einen Gesamtumsatz von 908 Millionen Euro erzielten. Zur Einordnung: Der ebenfalls aus Vorarlberg stammende Weltmarktführer im Seilbahnbau, die Doppelmayr AG, verbuchte zuletzt 834 Millionen Euro Umsatz.

Wachter sagt: „Könnte man sich auf dem Asylsektor tatsächlich eine goldene Nase verdienen, dann würden die entsprechenden Agenturen wie im Bereich der 24-Stunden-Pflege nur so aus dem Boden schießen. Doch bisher sehe ich das nicht.“

Es gibt auch Profitorientierte

Es gibt allerdings auch eine Firma, die aus ihrem Profitstreben kein Geheimnis macht. Seit 2012 leistet die ursprünglich aus der Schweiz stammende ORS Service GmbH (ORS: Organisation für Regie und Spezialaufträge) für das Innenministerium die Grundversorgung in den Bundesbetreuungsstellen. Darunter auch im Flüchtlingslager Traiskirchen. Seit der Übernahme der Geschäfte von der Vorgängerfirma EHC (European Home Care) melden die Bereichsleiter vom Wiener Bürostandort Muthgasse 36 aus ständig steigende Kennzahlen in die Zürcher Konzernzentrale. So haben sich die jährlichen Überweisungen des Auftraggebers (Republik Österreich) seit 2013 von einst 17,1 auf zuletzt 96 Millionen Euro (2016) mehr als verfünffacht. Die Umsatzrendite blieb über die Jahre mit knapp zwei Prozent stabil.

Umkämpfter Markt

Ein starkes Indiz dafür, dass der Markt um die öffentlichen Aufträge trotz gegenteiliger Beteuerungen umkämpft ist, ist die Ellenbogenmentalität hinter der öffentlichen Fassade. Sie wird aber erst deutlich, wenn man den Absendern der Kritik Anonymität zusichert. Dann werfen Verwaltungsbeamte unterschiedlichster Ebenen den Nichtregierungsorganisationen politische Ambitionen, Überideologisierung und Geschäftemacherei vor.
Umgekehrt ist davon die Rede, dass der Staat und seine Diener abseits von Gesetzesparagrafen zu wenig Verständnis für die Notwendigkeit der bestmöglichen Versorgung von Flüchtlingen aufbringen.
Auch die ORS Service GmbH kommt bei den Gemeinnützigen schlecht weg. Profitorientierung und die Versorgung von Menschen in Notlagen, das seien Anforderungen, die sich einfach nicht miteinander vertragen würden. Und umgekehrt?
Inoffiziell kritisieren ORS-Mitarbeiter eine Doppelmoral, die sich bei den gemeinnützigen Organisationen dadurch äußere, dass sie ihre eigenen Interessen unter dem Deckmantel der Menschlichkeit versteckten.

Auffällig war eine öffentliche Kampagne im Frühling 2015. Damals schafften es mehrere NGOs mit Unterstützung einiger Bundesländer, in unterschiedlichen Medien Beiträge zu platzieren, die die vermeintliche Unterfinanzierung bei der Versorgung von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen zum Thema hatten. Die Aktion war erfolgreich. Der Tagsatz, den der Bund für die Grundversorgung alleinreisender Minderjähriger bezahlt, stieg. Je nach Größe der Wohngruppe beträgt er nun zwischen 40,5 und 95 Euro.

Auffällige Verschiebungen

Auffallend daran ist, dass Minderjährige zuletzt überwiegend in der intensivsten und damit teuersten Unterbringungsform, nämlich in Wohngruppen mit einem Betreuungsschlüssel von 1:10, versorgt werden. In Oberösterreich fand der Rechnungshof heraus, dass noch im Jahr 2012 die Mehrheit aller im Land betreuten Kinder in Wohnheimen (Kosten: 62 Euro pro Tag; Betreuungsschlüssel: 1:15) untergebracht waren. Betreutes Wohnen (39 Euro; 1:20) und die teuren Kleingruppen (95 Euro) spielten damals praktisch keine Rolle.
Heute ist es genau umgekehrt. Fast alle Jugendlichen werden ohne Bedarfsprüfung in der hochpreisigsten Unterbringungsform versorgt. Die betreuenden Organisationen schlagen nur sehr selten von sich aus vor, dass bei dieser oder jener Person auch ein geringerer Aufwand ausreichend wäre. So steht es auf den Seiten 24 und 25 eines aktuellen Berichts des oberösterreichischen Landesrechnungshofs zur Grundversorgung.

Die folgende Tabelle aus ebendiesem Bericht zeigt diese Kostenverschiebung deutlich.

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Kostenverschiebung

Und trotzdem decke das noch immer nicht die Kosten, sagen die Betreiber. Obwohl der Staat pro 10er-Gruppe monatlich knapp 30.000 Euro überweist, sei die Betreuung und Unterbringung von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen (UMF) alles andere als ein Geschäft, sagt Caritas-Generalsekretär Wachter. Aufgrund der hohen Standards, die die Jugendämter den Quartierbetreibern abverlangten, müsse seine Organisation pro Jahr und UMF-Quartier bis zu 50.000 Euro aus eigenen Spenden zuschießen. Von einem Geschäft könne keine Rede sein.

Überhaupt scheint nach den ganz starken Jahren 2014 bis 2016 im Asylbetreuungsgewerbe so etwas wie Konsolidierung eingetreten zu sein. Die Abarbeitung des Verfahrensrückstaus und der deutliche Rückgang bei den Asylanträgen lassen die Nachfrage nach Betreuung sinken. Die Ersten, die das zu spüren bekamen, waren die Mitarbeiter der ORS GmbH. Der Betreuungspartner des Innenministeriums konnte im ersten Halbjahr 2017 nur noch 26,5 Millionen Euro an Leistungen verrechnen, etwa halb so viel wie im Vorjahr. Kündigungen sind unvermeidbar.

Personalabbau auch bei NGOs

Maßnahmen, die auch NGOs nicht erspart bleiben werden. So vervielfachte der Diakonie-Flüchtlingsdienst die Zahl seiner angestellten Mitarbeiter zwischen 2010 und 2016 von einst 181 auf zuletzt 714. Auch bei der Caritas wuchs das Festpersonal in diesem Zeitraum von 560 auf 1.835 Kräfte. „Nur weil wir eine soziale Organisation sind“, sagt Generalsekretär Wachter, „heißt das nicht, dass wir nicht rechnen können. Wir schließen derzeit monatlich Quartiere, und ja, ich schließe nicht aus, dass wir im Asylbereich auf jenen Mitarbeiterstand zurückkehren, den wir vor dem Flüchtlingsjahr 2015 hatten.“
Das käme dann einer Halbierung auf etwa 800 Angestellte gleich.

Diesen Prozess der Redimensionierung hat ORS Service bereits hinter sich. Zu Spitzenzeiten beschäftigte das Unternehmen etwas mehr als tausend Mitarbeiter in den Betreuungsstellen des Bundes. Derzeit sind es nur noch 700. Dass der Personalabbau nicht ganz so stark ausfiel, wie es die Caritas für sich erwartet, hat mit der Zukunftsplanung des Innenministeriums zu tun. Nach den Kapazitätsengpässen im Jahr 2015 will man für eventuell wieder anstehende Migrationsereignisse besser gerüstet sein – und hält nun größere Kapazitäten und damit mehr Quartiere bereit als vor dem Krisenjahr. Davon profitiert auch der Vertragspartner in der Bundesbetreuung, die ORS. 

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29.09.2017

Das Rechercheteam

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Gerald Gartner kuratiert, analysiert und visualisiert große Datenmengen zu politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen. Er lehrt an der Fachhochschule Wien. Davor war er für derStandard.at und NZZ.at in Wien tätig.

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Team Daten

Markus Hametner hat Informatik studiert, baut seit 2011 Brücken zwischen Technologie und Journalismus und beschäftigt sich seit 2014 als Datenjournalist mit internationalen Datenrecherchen und interaktiven Visualisierungsformen. In seiner Freizeit betreibt er als Mitgründer des Forum Informationsfreiheit die Plattform FragDenStaat.at und trägt erfolgreich Rechtsstreite mit Behörden aus, die Auskünfte verweigern.

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Gabriel Hellmann hat Rechtswissenschaften und die öffentliche Finanzkontrolle studiert. Er diente den Medien, den Kommunen, dem Staat und nun den Bürgern. Transparenz und Gerechtigkeit sind ihm große Anliegen, denen er sich akribisch verpflichtet fühlt.

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Team Experten

Ralph Janik hat in Wien und Alcalá de Henares (Madrid) Rechtswissenschaften und Politikwissenschaft studiert. Danach Studium in internationalem Recht und Europarecht an der Universität Amsterdam. Beruflich unter anderem wissenschaftlicher Assistent an der Universität Amsterdam und an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien.

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Georg Renner hat Rechtswissenschaften studiert, weil er wissen wollte, wie Dinge (Staaten, Städte, die Gesellschaft …) funktionieren, was sie zusammenhält. Nachdem ihm dort kein Erfolg beschieden war, geht er dieser Frage nun journalistisch nach; zuvor bei „NZZ.at“ und „Die Presse“.

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Claudia Riegler hat Kommunikationswissenschaft studiert und beschäftigt sich seit 2007 mit der Kommunikation in und rund um Onlinemedien. Sie hat sich auf die „Übersetzung“ von komplexen Inhalten in Geschichten für Onlinemedien spezialisiert.

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Lukas Schmoigl hat Volkswirtschaft und Statistik an der Wirtschaftsuniversität und an der Universität Wien studiert. Seine Expertise liegt auf dem Gebiet der quantitativen empirischen Forschung und Datenanalyse. Neben dem Studium war er in den vergangenen Jahren in der Abteilung IT-SERVICES an der WU tätig.

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Projektleitung

Anna Schneider hat Rechtswissenschaften und Kunstgeschichte studiert. Nach einer Zeit als Universitätsassistentin am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht wechselte sie Anfang 2014 als Referentin für Verfassung, Menschenrechte und Weltraum ins Parlament; nun leitet sie als Gründungsmitglied von Quo Vadis Veritas das Thementeam von Addendum.

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Max Thomasberger hat spät berufen Volkswirtschaftslehre studiert. Im früheren Leben war er Statistiker, Musiker, Tontechniker, IT-Spezialist und Erwachsenenbildner. Jetzt sammelt, analysiert und visualisiert er Daten für den allgemeinen Erkenntnisgewinn bei Addendum.

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Florian Tietze macht seit 2006 seine Leidenschaft zum Beruf. Neben der Berichterstattung über die österreichische Innenpolitik war er als Reporter in mehreren internationalen Krisengebieten tätig, darunter Äthiopien und Südsudan.

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