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Familiennachzug: Migrations­politik ohne Zahlen
16. Juni 2020 Asyl Lesezeit 10 min
Auf einen minderjährigen Flüchtling kommen vier weitere Familienmitglieder – mit diesem Argument wies Integrationsministerin Susanne Raab vor einigen Wochen die Aufnahme von Kindern oder Jugendlichen aus griechischen Flüchtlingslagern zurück. Das Problem: die Zahlen stimmen nicht.
Dieser Artikel gehört zum Projekt Asyl und ist Teil 28 einer 28-teiligen Recherche.
Bild: Addendum

In der Migrationspolitik wird kaum ein Thema so emotional diskutiert wie die Familienzusammenführung. Im Zuge der Krise an der türkisch-griechischen Grenze Mitte März lehnte Österreich mit diesem Argument die zusätzliche Aufnahme von Flüchtlingen aus den überfüllten Lagern ab. Die deutsche Bundesregierung gab wiederum vor Kurzem bekannt, etwa 400 Flüchtlinge aus Griechenland aufnehmen zu wollen.

Immer wieder wird die Befürchtung geäußert, dass zusätzlich zu den zahlreichen Menschen, die in Ländern wie Österreich und Deutschland in den letzten Jahren Asyl bekommen haben, mehrere zehntausend Familienmitglieder aufgenommen werden müssen. Allerdings ist das österreichische Zahlenmaterial dazu äußerst dürftig.

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Welche Familienangehörigen nachkommen können

Der Familiennachzug ist auf EU-Ebene in einer eigenen Richtlinie geregelt, in Österreich gelten die Paragrafen 34 und 35 des Asylgesetzes. Die Ehepartner – wobei die Ehe bereits im Herkunftsstaat bestanden haben muss – und ledige minderjährige Kinder von anerkannten Flüchtlingen haben ein Recht auf Einreise. Bei unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen können die Eltern und minderjährige ledige Geschwister nachkommen. Eine Zeit lang war unklar, ob die Minderjährigkeit auch zum Zeitpunkt des Antrags der Familienangehörigen vorliegen müsste. Daher kommt übrigens der Vorwurf, dass Flüchtlinge behaupten, jünger zu sein, als sie wirklich sind: Im April 2018 entschied der EuGH jedoch, dass es nur darauf ankomme, ob der Flüchtling, der seine Eltern und minderjährige Geschwister nachholen möchte, zum Zeitpunkt seiner Einreise beziehungsweise seiner Antragstellung minderjährig war.

Theoretisch sind auch eingetragene Partnerschaften erfasst; in der Praxis spielt diese Möglichkeit allerdings keine Rolle, weil man sich in den Herkunftsländern von Asylwerbern üblicherweise nicht verpartnern kann.

Außerdem gibt es auch hier einen Unterschied zwischen Flüchtlingen – die individuell verfolgt werden – und subsidiär Schutzberechtigten (die zwar nicht individuell verfolgt werden, aber aufgrund der gefährlichen Lage im Herkunftsstaat nicht heimgeschickt werden können): Bei Flüchtlingen können Familienangehörige ab dem Zeitpunkt der Asylgewährung ein Einreise-Visum bekommen, bei subsidiär Schutzberechtigten gilt eine dreijährige Wartefrist ab Zuerkennung des Schutzstatus. Darüber hinaus müssen subsidiär Schutzberechtigte für die Familienzusammenführung versichert sein und ein zur Versorgung ihrer Angehörigen ausreichendes Einkommen sowie entsprechenden Wohnraum verfügen. Ausgenommen sind die Eltern Minderjähriger, die subsidiären Schutz erhalten haben.

Keine Zahlen, nirgends

Der Versuch, an verlässliche Daten zum Thema Familienzusammenführung zu kommen, gestaltete sich als Behörden-Spießrutenlauf: Das Außenministerium verwies uns an das Innenministerium, das Innenministerium wieder an das Außenministerium, das die Visumsanträge für Familienzusammenführungen in den Botschaften und Konsulaten entgegennimmt.

Dort kann man uns allerdings nur sagen, wie viele Anträge in den letzten Jahren gestellt wurden – nicht aber, wie viele auch tatsächlich bewilligt wurden.

So ist die Zahl der von den österreichischen Vertretungen im Ausland geführten Verfahren nach 2015 – damals gab es in Österreich 89.098 Asylanträge – in der Tat merklich angestiegen, nämlich auf mehr als das Vierfache des Vorjahres. 2019 wurden beispielsweise 9.723 Asylanträge gewährt, denen 1.332 Anträge auf Familienzusammenführung gegenüberstehen.

Angaben dazu, aus welchen Ländern die Antragsteller auf Visa zur Familienzusammenführung stammen, fehlen jedoch. Ebenso kann das Außenministerium nicht sagen, in welchen ausländischen Vertretungen die Anträge gestellt werden und von wem: Alter oder Geschlecht der Antragsteller werden statistisch nicht erfasst.

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Die konkretesten Zahlen zu den Anträgen auf Familienzusammenführung haben wir letztendlich bei Anfragebeantwortungen des Innenministeriums gefunden – auf die uns wiederum das Rote Kreuz, das bei Familienzusammenführungen eine maßgebliche Rolle spielt, verwiesen hat, nicht das Innenministerium selbst.

Hier gibt es auch Angaben zu den Herkunftsländern der Antragsteller auf Familienzusammenführung – die meisten stammen aus Afghanistan, Syrien, Somalia und dem Irak – und dazu, wie viele der Anträge abgelehnt wurden (etwa, weil keine nahe Verwandtschaft oder Ehe vorliegt).

Allerdings weichen die Zahlen von jenen des Außenministeriums ab: So gab es 2017 laut Innenministerium 4.405 Anträge auf Familienzusammenführung (laut Außenministerium 5.351), 2016 waren es 9.494 (laut Außenministerium 10.807). Erklärungen für diese Unterschiede haben wir (noch) keine bekommen. An der klaren Tendenz, also dem Anstieg der Anträge auf Familienzusammenführung seit dem Krisenjahr 2015, ändert sich indes nichts.

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Jetzt wäre es naheliegend, einfach die Zahlen der jährlichen Zuerkennungen von Asyl der Zahl der Anträge auf Familienzusammenführung gegenüberzustellen. So gab es in den letzten Jahren stets wesentlich mehr Asylanträge als Anträge auf Einreise zur Familienzusammenführung, 2019 gab es etwa 13.927 positive Asylentscheidungen, 2018 gab es 14.696, 2017 – als Spätfolge der hohen Antragszahlen von 2015 und 2016 – waren es 21.767.

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Bei einer solchen Gegenüberstellung muss man allerdings ein paar Punkte bedenken:

Erstens müssen Familienangehörige nach ihrer Ankunft in Österreich ebenfalls einen Asylantrag stellen. Üblicherweise bekommen sie Schutz zugesprochen, sie tauchen in den Statistiken also zwei Mal auf.

Zweitens dauern Asylverfahren bekanntlich oft sehr lange, die Zahlen sind also zeitversetzt. Mehr als einen langjährigen Trend kann man in den verfügbaren Daten also nicht erkennen.

Drittens gelangen Familienangehörige auch über andere Wege nach Österreich, also ohne Visum: Die Dublin-Verordnung legt etwa fest, dass bei minderjährigen Flüchtlingen das Land zuständig für die Verfahren der Eltern ist, in dem sich ihre Kinder befinden. Zu guter Letzt gibt es keine Zahlen zu den Familienmitgliedern, die schon in Österreich sind und Schutz erhalten haben. Wie viele Familienmitglieder pro Flüchtling nachkommen, lässt sich folglich nicht sagen.

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Ein europäisches Problem

Nicht nur Österreich fehlen Zahlen zum Thema Familienzusammenführungen von anerkannten Flüchtlingen. Die Datenlage dazu ist in ganz Europa dürftig, nur wenige Länder führen entsprechende Statistiken und melden sie regelmäßig an die europäische Statistikagentur (Italien, Belgien, Bulgarien, Frankreich, Zypern und Lettland). Es besteht schließlich keine Verpflichtung, die Zahlen zur Familienzusammenführung eigens zu erfassen.

Es gibt lediglich die allgemeinen europäischen Zahlen zu Aufenthaltsbewilligungen von Familienmitgliedern, die für ein Jahr oder länger erteilt werden. Hier lassen sich also die Aufenthaltsbewilligungen für Antragsteller aus den primären Herkunftsländern von Flüchtlingen – Afghanistan, Somalia, Irak und Syrien – zusammenrechnen. Auch hier zeigt sich (wenig überraschend) ein Anstieg seit 2015 – im Vergleich zu Österreich allerdings zeitversetzt. Allerdings sind auch diese Daten mit Vorsicht zu genießen, weil sie von den Ländern unterschiedlich interpretiert werden: Während Österreich weitaus geringere Zahlen aufweist (etwa lediglich 102 Visa aus Familiengründen für Syrer im Jahr 2018 angab), sind sie für Deutschland höher (35.736 Visa, während in einer Anfragebeantwortung – dazu sogleich mehr – von 21.071 Visa gesprochen wird). Mehr als einen groben Trend kann man also auch hier nicht erkennen.

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Familiennachzug: Vorbild Deutschland

Daneben hilft auch ein Blick nach Deutschland. Schließlich wird das Thema Familiennachzug auch bei unseren Nachbarn in den letzten Jahren intensiv diskutiert. Das Thema zieht sich quer durchs Parteienspektrum, die Alternative für Deutschland (AfD), die Freie Demokratische Partei (FDP) und die Linke haben wiederholt entsprechende Anfragen eingebracht.

So wird in Deutschland bereits seit dem großen Fluchtjahr 2015 statistisch gesondert erfasst, wie viele Visa auf Familienzusammenführung an Staatsangehörige der drei Hauptherkunftsländer von international Schutzberechtigten, nämlich Syrien, Irak und Afghanistan, erteilt werden. Seit 2016 wird auch die Zahl der Visa auf Familienzusammenführung an Staatsangehörige der Länder Eritrea, Jemen und Iran erfasst.

So kam es in Deutschland zwischen 2015 und 2016 zu einer Verdoppelung der Visa zum Familiennachzug (als „FZ-Visum“ bezeichnet) von Flüchtlingen aus Syrien, dem Irak und Afghanistan, von 25.218 auf 50.809. Im Jahr 2017 haben sogar 54.307 Menschen ein Visum für die Familienzusammenführung erhalten. 2018 sank die Zahl wieder auf 32.962. Für das Jahr 2019 gibt es nur eine Schätzung zu den sieben Hauptherkunftsländern von Flüchtlingen (26.000).

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In Gegensatz zu Österreich gibt es in Deutschland auf Grundlage eines im August 2018 beschlossenen Gesetzes Angaben zu den Personengruppen, die nach einem Antrag auf Familienzusammenführung Asyl beantragen. Man weiß also dort neben den Herkunftsländern auch, ob es sich um Kinder, Ehegatten oder um die Eltern minderjähriger Flüchtlinge handelt: So wurde 2019 mit Stichtag 30. November die überwiegende Mehrheit der Asylanträge von nachgereisten Kindern gestellt (2.160 von 3.017), ein ungleich geringerer Anteil (670) entfällt auf Eheleute. Außerdem wird in Deutschland seit dem Jahr 2018 der Anteil der Visa von Eltern oder Geschwistern, die minderjährigen Kindern „nachfolgen“, gesondert erfasst. Er belief sich damals auf rund neun Prozent aller Anträge – also nicht nur jene von Flüchtlingen – auf Familienzusammenführung (für 2019 gibt es noch keine Zahlen).

Zu guter Letzt gibt es es Schätzungen dazu, wie viele Menschen zu den bereits dort lebenden Flüchtlingen noch im Ausland leben und per Familiennachzug nachkommen könnten. So geht man auf Grundlage von Befragungen von 0,28 weiteren Familienmitgliedern pro Flüchtling aus.

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Woher stammen die Zahlen der Ministerin?

Hervorzuheben ist eine eine umfangreiche Studie zum Hintergrund der Menschen, die 2015 nach Österreich gelangt sind: Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen der ÖAW, der Wirtschaftuniversität und dem International Institute for Applied Systems Analysis haben 528 der damaligen syrischen, irakischen und afghanischen Asylwerber zu Themen wie Bildung, Werte, Religion oder Familiengröße befragt. Sie gehen von 38 Familienangehörigen pro 100 Asylwerbern aus, die per Familiennachzug nach Österreich kommen könnten.

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Für diese doch überraschend niedrigen Zahlen gibt es unterschiedliche Erklärungen. So gilt es zu bedenken, dass viele Asylwerber ihre Angehörigen verloren haben, der Kontakt abgebrochen oder Familien in mehrere Länder versprengt sind. Oft ist es ihnen auch faktisch unmöglich ist, nach Österreich zu kommen: So kann man einen Antrag nur in einer österreichischen Vertretung stellen. Allerdings gibt es in Afghanistan, Somalia, dem Irak oder in Syrien – den primären Herkunftsländern von Asylwerbern in Österreich – keine österreichischen Botschaften. Familienangehörige müssen es also in die zuständigen, in anderen Ländern gelegenen Auslandsvertretungen schaffen, also Islamabad, Nairobi, Amman oder Beirut. Nach Ausstellung eines Visums bleiben die Reisekosten, die von den Familien selbst zu tragen sind (in Härtefällen leistet das Rote Kreuz finanzielle Unterstützung).

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Auf welchen Zahlen die von Integrationsministerin Susanne Raab genannten vier Familienmitglieder pro minderjährigem Flüchtling beruhen, bleibt also unklar. Unsere vor mehreren Wochen gestellten Anfragen blieben leider unbeantwortet. Allgemein fehlt in Österreich aussagekräftiges Zahlenmaterial zum Familiennachzug. Damit stehen wir aber nicht alleine da: Nur wenige europäische Länder erfassen entsprechende Zahlen und übermitteln sie an die europäische Statistikagentur Eurostat. Beim Thema Familienzusammenführung tappt die gesamte EU im Dunkeln. 

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