Zwar beinhaltet die 1948 von der UN-Generalversammlung verabschiedete Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in ihrem Artikel 14 das „Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“. Allerdings wurde diese Bestimmung bewusst in einer Weise formuliert, die Interpretationsspielraum bietet. Darüber, was genau mit „genießen“ gemeint sein soll, bestanden unterschiedliche Ansichten. Ein früherer Passus, demzufolge jeder Flüchtling Anspruch auf die Gewährung von Asyl hat, war nicht aufgenommen worden.
Das Recht, um Asyl anzusuchen, stellte außerdem in erster Linie auf die zwischenstaatliche Dimension ab: Einerseits dürfen die Heimatländer von Flüchtlingen ihren Staatsangehörigen die Ausreise nicht verbieten. Zum anderen gewährleistet es das staatliche Recht der Zielländer, Fremdstaatsangehörigen Schutz zu gewähren. Länder wie Syrien dürfen die Aufnahme ihrer Staatsbürger dementsprechend nicht als quasi-feindlichen Akt oder Einmischung in ihre Angelegenheiten ansehen.
Davon abgesehen sind Resolutionen der UN-Generalversammlung nicht verbindlich, Artikel 14 lässt sich insofern eher als Absichtserklärung verstehen. Spätere Versuche, ein Recht auf Asyl in Menschenrechtsverträgen und damit verpflichtend festzulegen, sind allerdings gescheitert.
Die Anerkennung als Flüchtling liegt folglich im Ermessen des jeweiligen Staates. Daran hat sich bis heute nur wenig geändert: Auch die 2016 als Reaktion auf die globale Flüchtlingskrise verabschiedete New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten betont ungeachtet der Absichtserklärung, „denjenigen, die internationalen Schutz als Flüchtlinge suchen und benötigen, einen legalen Aufenthalt ermöglichen“ außerdem, „dass jede Entscheidung über jede Art der dauerhaften Ansiedlung, einschließlich einer möglichen Einbürgerung, beim Aufnahmeland verbleibt.“
Das moderne Asylrecht hat viele Ebenen. Nationalstaaten haben eine Reihe internationaler und regionaler Regelungen – innerhalb Europas insbesondere das Recht der Europäischen Union und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) – einzuhalten. Die rechtlichen Entwicklungen in diesen Bereichen waren aber oft nicht aufeinander abgestimmt. Die Folge: Ungeahnte Folgeprobleme haben sich aufgetan, Regelungslücken sind zutage getreten. Europa wird, um diese Probleme in den Griff zu bekommen, in den nächsten Jahren einige Grundsatzentscheidungen treffen müssen.
Seit Ende des Zweiten Weltkriegs ist das Flüchtlingsrecht verstärkt in den internationalen Fokus geraten. In diese Zeit fallen die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die Gründung des UN-Hochkommissariats für Flüchtlinge (das eigentlich nur auf drei Jahre und zur Unterstützung der damaligen europäischen Flüchtlinge angelegt worden war) und die Genfer Flüchtlingskonvention.
Allerdings gibt es bis heute kein allgemein anerkanntes (Menschen-)Recht auf Asyl. Es besteht lediglich das Recht, einen Asylantrag zu stellen. Daraus folgt aber kein Anspruch auf die Anerkennung als Flüchtling und auf die damit verbundenen Rechte. Die meisten Staaten wollten einen derart drastischen Einschnitt in das souveräne Recht, den Eintritt ins und den Verbleib im eigenen Staatsgebiet selbst zu regeln, nicht akzeptieren.
Gleichzeitig unterliegt die Kontrolle über die Grenzen und die auf ihrem Gebiet lebenden Personen weitgehenden Einschränkungen. Die Genfer Flüchtlingskonvention – der zentrale völkerrechtliche Vertrag in diesem Bereich – legt ein strenges Zurückweisungsverbot fest: Dementsprechend darf niemand in ein Land abgeschoben werden, „wo sein Leben oder seine Freiheit aus Gründen seiner Rasse, seiner Religion, seiner Nationalität, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Ansichten bedroht wäre“. Also aus genau jenen Gründen, die in der Flüchtlingsdefinition angeführt werden: Staaten können einem Verfolgten folglich Asyl und die damit einhergehenden Rechte gewähren, eine Abschiebung in die Heimat ist jedoch auch im Fall der Nicht-Gewährung unzulässig. Die Genfer Flüchtlingskonvention hat damit durch die Hintertür ein faktisches Recht auf Asyl eingeführt.
Allerdings besteht eine Ausnahme vom Abschiebeschutz, wenn der betroffene Flüchtling „aus gewichtigen Gründen eine Gefahr für die Sicherheit seines Aufnahmelandes darstellt“ oder aufgrund von rechtskräftigen Verurteilungen „eine Gefahr für die Gemeinschaft des betreffenden Landes bedeutet“. Darunter fallen Terrorismus oder andere die Staatssicherheit gefährdende Akte ebenso wie Verurteilungen wegen Mord und Totschlag, Vergewaltigung, Kinderschändung, Brandstiftung, Drogenhandel, Körperverletzung oder bewaffneten Raubs. Terroristen, „Gefährder“ oder verurteilte Straftäter können laut Genfer Flüchtlingskonvention also unabhängig von der Sicherheitslage in ihrem Heimatland abgeschoben werden.
Die wichtigsten Ergebnisse:
Die Genfer Flüchtlingskonvention aus dem Jahr 1951 entstand als Reaktion auf die im Zuge des Zweiten Weltkriegs und der Zeit danach einsetzenden Fluchtbewegungen. Dementsprechend galten bis zum Zusatzprotokoll von 1967 nur jene als Flüchtlinge, die sich aufgrund „von vor dem 1. Jänner 1951 eingetretenen Ereignissen“ auf der Flucht befanden. Außerdem konnten Staaten festlegen, lediglich europäische Flüchtlinge als solche anzuerkennen. Diese geografische Beschränkung ist mit dem Zusatzprotokoll ebenfalls weggefallen; einige wenige Staaten (etwa die Türkei) haben sie jedoch bis heute beibehalten.
Entgegen einer medial oft verbreiteten Behauptung beinhaltet auch die Genfer Flüchtlingskonvention kein Recht auf Asyl. Sie äußert sich zu dieser Frage gar nicht, sondern definiert lediglich die Voraussetzungen, derer es bedarf, um als Flüchtling zu gelten: Nämlich dann, wenn Betroffene aus „wohlbegründeter Furcht“ vor Verfolgung wegen eines (oder mehrerer) der in Artikel 1 genannten Gründe – „Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ oder der politischen Gesinnung – ihr Heimatland verlassen haben.
Folglich bleibt man auch dann Flüchtling, wenn man auf der Flucht eines oder mehrere sichere Länder durchquert oder dort gelebt hat. Außerdem ist der Krieg als solcher kein Fluchtgrund. Allerdings erhöhen Kriege das Risiko, aus einem der genannten Gründe verfolgt zu werden.
Daneben legt die Flüchtlingskonvention fest, welche Rechte und Pflichten innerhalb des Aufnahmelands mit diesem Status verbunden sind: etwa die Freiheit zur Religionsausübung oder die Gleichstellung mit anderen ausländischen Staatsangehörigen bei der Berufsausübung.
Die EMRK selbst beinhaltet keine Bestimmungen zum Flüchtlingsrecht. Allerdings hatte schon die damals zuständige (und mittlerweile abgeschaffte) Europäische Kommission für Menschenrechte 1964 anlässlich eines durch einen Jugoslawen in Österreich gestellten Asylantrags festgehalten, dass das in Artikel 3 EMRK festgelegte Verbot von Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung den staatlichen Spielraum beim Grenzschutz und allfälligen Abschiebungen einschränkt.
Der EGMR ist dieser Linie treu geblieben. Der in diesem Zusammenhang bis heute bedeutsamste Fall stammt aus dem Jahr 1989 und betrifft das Verfahren rund um Jens Söring, einen deutschen Diplomatensohn, der während seines Studiums in den USA auf Wunsch seiner Partnerin deren Eltern ermordet haben soll. Wenig später flohen beide nach Großbritannien, von wo aus sie in die USA ausgeliefert werden sollten. Söring zog daraufhin (im Gegensatz zu seiner Partnerin) gegen die Auslieferungsanordnung vor den EGMR, der ihm dahingehend Recht gab, dass das lange Warten in der Todeszelle gegen Artikel 3 verstößt und Großbritannien daher zur Verantwortung gezogen würde. Staaten sind folglich nicht nur für ihr eigenes Verhalten verantwortlich, sondern müssen auch jenes in den Zielländern von Auslieferungen berücksichtigen. Die in den USA zuständigen Behörden erklärten daraufhin, von einer Verhängung der Todesstrafe abzusehen. Jens Söring erhielt nach seiner Auslieferung eine lebenslange Haftstrafe ohne Aussicht auf Begnadigung (er selbst beteuert übrigens nach wie vor seine Unschuld; eine 2016 erschienene Dokumentation mit dem Titel „das Versprechen“ zeigt jedenfalls die damaligen Verfahrensfehler auf).
Der EGMR wandte die Ausführungen im Söring-Fall wenig später auch auf Asylverfahren an. Ein Beispiel hierfür ist die Entscheidung im Fall Ahmed gegen Österreich aus dem Jahr 1996. Damals ging es um einen in Graz wohnhaften Somalier, der 1990 vor dem Bürgerkrieg in seiner Heimat geflohen war und wegen eines versuchten Raubes seinen Flüchtlingsstatus verloren hatte. Obwohl er aufgrund des Raubes und weiterer Delikte (Sachbeschädigung und „ungestümes Benehmen“ in einer Polizeistation) als Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingestuft wurde, wäre eine Abschiebung rechtswidrig gewesen, da ihm in Somalia aufgrund des dortigen Konflikts Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung gedroht hätte.
Allerdings gilt aufgrund der Entwicklungen im Menschenrechtsbereich ein strengeres Zurückweisungsverbot. Das ergibt sich in Europa aus Artikel 3 EMRK, der Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung verbietet. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat mehrfach betont, dass Abschiebungen in Länder, in denen eine Verletzung von Artikel 3 EMRK ernsthaft droht, unzulässig sind. Staaten sind folglich nicht nur für ihr eigenes Verhalten verantwortlich, sondern auch für die Beurteilung der Menschenrechtslage in den Zielländern von Abschiebungen. Damit genießen alle jene, die aufgrund der Situation im Heimatland unabhängig vom Vorliegen der Flüchtlingseigenschaft nicht abgeschoben werden dürfen, grundsätzlich subsidiären Schutz. Fazit: Das durch die EMRK eingeführte faktische Asylrecht geht folglich noch weiter als jenes der Genfer Flüchtlingskonvention.
Das Zurückweisungsverbot gilt außerdem nicht nur für im Land befindliche Personen, sondern auch für Abweisungen an der Grenze. Selbst im Mittelmeer abgefangene Flüchtlinge dürfen nicht in Länder wie Libyen zurückgebracht werden (siehe dazu den Fall Hirsi Jamaa und andere gegen Italien). Die rechtlichen Möglichkeiten zum Grenzschutz sind dementsprechend stark eingeschränkt.
Manche kritisieren die daraus resultierende Ungleichbehandlung: Wer über die körperlichen und finanziellen Voraussetzungen verfügt, um nach Europa zu gelangen, wird gegenüber den restlichen Flüchtlingen (sogenannten Camp-Flüchtlingen) bevorzugt: Die körperliche Anwesenheit an Europas Grenze oder auf europäischem Boden zählt de facto mehr als die tatsächliche Hilfsbedürftigkeit.
Artikel 3 EMRK gilt, wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mehrfach betont hat, außerdem absolut: Staaten können sich also nicht mit einem Verweis auf ihre Sicherheitslage rechtfertigen. Zum anderen wird jeder geschützt: also Flüchtlinge ebenso wie abgelehnte Asylwerber, unabhängig von etwaigen Straftaten. Plakativ ausgedrückt, dürfen selbst Mörder, Vergewaltiger, Kriegsverbrecher oder Terroristen nicht abgeschoben werden.
Der Schutzstandard ist auch deshalb sehr hoch, weil er auch die reale Gefahr erniedrigender Behandlung im Zielland erfasst. Ein Beispiel aus der EGMR-Rechtsprechung ist die körperliche Züchtigung von jugendlichen Delinquenten unter ärztlicher Aufsicht (und im Beisein des Vaters) mit einer Birkenrute (wie sie in den 1970er Jahren auf der Isle of Man praktiziert wurde).
Das Zurückweisungsverbot umfasst damit nicht nur Kriegsgebiete und ähnlich unsichere Länder, sondern auch Länder, in denen „nur“ nichtöffentliche körperliche Züchtigung ohne physische Langzeitfolgen ernsthaft droht.
Die EU hat dieses strenge Zurückweisungsverbot umgesetzt: Österreich ist damit doppelt gebunden. Als EU-Mitglied ist es aufgrund der Qualifikationsrichtlinie zur Gewährung von subsidiärem Schutz verpflichtet, wenn im Heimatland Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. In der Richtlinie wird im Einklang mit der EGMR-Rechtsprechung festgelegt, dass das Zurückweisungsverbot auch nach einer etwaigen Aberkennung dieses Status (zu einer solchen kann es kommen, wenn jemand eine schwerwiegende Straftat begangen hat, aus sonstigen Gründen die öffentliche Sicherheit gefährdet oder die Gewährung von subsidiärem Schutz aufgrund falscher Angaben oder gefälschter Dokumente erfolgte) zur Anwendung kommt. Dennoch bestehen in der Praxis große Unterschiede zwischen den EU-Ländern – was sich in den stark divergierenden Anerkennungsquoten widerspiegelt. Es überrascht also nicht, dass inzwischen eine Reihe von Reformvorschlägen vorliegt.
Die EU hat sehr weitreichende asylrechtliche Regelungen verabschiedet. Artikel 18 ihrer Charta der Grundrechte lässt sich aufgrund seiner Formulierung sogar als ein über das allgemein geltende Völkerrecht hinausgehendes Recht auf Asyl verstehen (freilich gibt es hier eine Gegenmeinung, die ein derartiges Recht verneint; auch der österreichische Verfassungsgerichtshof vertritt diese Ansicht). Artikel 19 beinhaltet ein Zurückweisungsverbot. EU-Generalanwalt Mengozzi ging unlängst sogar so weit, aus diesen Bestimmungen eine Verpflichtung zur Erteilung humanitärer Visa abzuleiten – was vom EuGH am Ende jedoch verneint wurde.
Das Asylverfahren und damit die Anerkennung als Flüchtling oder die Gewährung von subsidiärem Schutz verbleibt jedoch bei den Staaten. Die Zuständigkeit richtet sich nach der Dublin-III-Verordnung. Ihre zentrale Bestimmung findet sich in Artikel 13, demzufolge das Land, über das der Asylwerber in die EU eingereist ist, für die Bearbeitung seines Antrags zuständig ist. Das trifft auf den Großteil der Fälle zu. Andere Zuständigkeitsregeln gelten beispielsweise, wenn Familienangehörige des Antragstellers bereits in einem anderen Land einen Asylantrag gestellt haben oder für unbegleitete Minderjährige mit Familienangehörigen in einem EU-Land (in beiden Fällen ist das jeweilige Land zuständig).
Das Dublin-Prinzip hat seit jeher für viel Kritik gesorgt, die Staaten mit EU-Außengrenzen sehen sich stark benachteiligt (Österreich, das auf die Einhaltung der Regeln pocht, hat beispielsweise vor der EU-Osterweiterung eine andere Auffassung vertreten). Der EuGH hat allerdings bestätigt, dass Dublin III auch während der Hochphase der Flüchtlingskrise gegolten hat.
Das Europäische Parlament forderte eine Abkehr von Artikel 13 und eine faire Aufteilung der Verfahren. Die Europäische Kommission geht mit ihren Vorschlägen weniger weit und schlägt einen Mechanismus zur Aufteilung auf die übrigen EU-Mitglieder vor, der allerdings erst greift, sobald ein Staat unverhältnismäßig viele Asylanträge zu bearbeiten hat. Bei Weigerung würde ein „Solidaritätsbeitrag“ in Höhe von 250.000 Euro pro Antrag fällig. Der Reformprozess stößt besonders bei den Visegrád-Staaten auf viel Widerstand. Eine maßgebliche Veränderung scheint somit fürs Erste nicht in Sicht.
Die Durchführung von Asylverfahren selbst ist in der Asylverfahrensrichtlinie vereinheitlicht. Auch sie schränkt Staaten bei der Kontrolle über Einreise und Verbleib auf ihrem Staatsgebiet stark ein. Entscheidend ist dabei, dass Antragsteller während des Verfahrens im zuständigen Land verbleiben dürfen. Abgemildert wird diese Bestimmung durch die Möglichkeit zur Durchführung von abgekürzten Verfahren an der Grenze oder in Transitzonen (sofern die Entscheidung länger als vier Wochen dauert, muss Betroffenen allerdings die Einreise ins Hoheitsgebiet gestattet werden). Dazu muss eine der in Artikel 31 Absatz 8 genannten Voraussetzungen erfüllt sein. Dies ist der Fall, wenn der Antragsteller beispielsweise
Im österreichischen Asylrecht spielen das Asylgesetz 2005 und das Bundesgesetz zum Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (BFA-VG) die Hauptrollen. Das Asylgesetz regelt:
Ein Asylantrag kann bei jeder Polizeibehörde und bei jedem Polizisten gestellt werden. In unmittelbarer Folge findet dort die Erstbefragung statt. Über die Gewährung von Asyl entscheidet das BFA, sofern der Antrag zulässig ist (also die Identität erhoben wurde und Österreich zuständig ist). Mit der Annahme des Antrags erfolgt die Übernahme in die Grundversorgung.
Die Menschenrechte sind einer der Gründe dafür, dass viele (Intensiv-)Straftäter oder auch potenzielle Terroristen in Österreich bleiben dürfen (der andere zentrale Grund sind fehlende Rückführungsabkommen oder mangelnde Kooperation mit den Behörden der Heimatländer). Der nationale Gesetzgeber hat hier kaum Spielraum. Österreich muss beispielsweise die Flüchtlingsdefinition der Genfer Flüchtlingskonvention übernehmen und die in der Asylverfahrensrichtlinie vorgesehenen Rechte für Antragsteller wahren. Ebenso dürfen keine Abschiebungen durchgeführt werden, die gegen Artikel 3 EMRK verstoßen würden.
Laut Asylgesetz 2005 ist daher eine Aberkennung des subsidiären Schutzes, die aufgrund einer Bedrohung für die Sicherheit oder wegen einer rechtskräftigen Verurteilung erfolgt ist, „mit der Feststellung zu verbinden, dass eine Zurückweisung, Zurückschiebung oder Abschiebung des Fremden in seinen Herkunftsstaat unzulässig ist, da dies eine reale Gefahr einer Verletzung von Art. 2 EMRK, Art. 3 EMRK oder der Protokolle Nr. 6 oder Nr. 13 zur Konvention bedeuten würde“. Das bedeutet: Eine Wiedereinführung der ursprünglichen Möglichkeit von Abschiebungen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit ist nicht möglich.
Das führt dazu, dass all jene, die ihren subsidiären Schutz verloren haben (oder diesen Status nie zuerkannt bekommen haben) und dennoch nicht in ihr Heimatland zurückgebracht werden dürfen, in einem rechtlichen Vakuum und unterhalb des Radarschirms der fremdenrechtlichen Behörden existieren: Sie werden geduldet, bis sich die Situation in der Heimat gebessert hat. Wer mitunter jahrelang mit diesem Status lebt, läuft allerdings Gefahr, (weiter) in die Kriminalität abzugleiten. Die EMRK hat diese Entwicklung nicht berücksichtigt (das ist auch nicht ihre Aufgabe), die EU und Österreich haben sie schlichtweg ignoriert. Die gestiegenen Asylantragszahlen und die neue Bedrohungslage verlangen aber dringend nach einer Lösung.
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