Wie viel, schätzen Sie, kostet die Asylsituation der vergangenen Jahre – mit mehr als 130.000 Migranten, die hier 2015 und 2016 Asyl beantragt haben, und hunderttausenden mehr, die durch Österreich durchgereist sind – den österreichischen Steuerzahler? Vielleicht so viel, wie der Staat im vergangenen Jahr für Umweltschutz ausgegeben hat, 1,3 Milliarden Euro? Oder so viel, wie ihn das ganze Hochschulwesen 2016 gekostet hat, 2,8 Milliarden? Geht es doch in die Richtung dessen, was uns der Posten „öffentliche Ordnung und Sicherheit“ im Vorjahr wert war, nämlich 4,8 Milliarden Euro, oder gar so viel, wie die öffentliche Hand an Zinsen für ihre Schulden aufwenden musste, satte acht Milliarden Euro?
Es ist nicht so einfach, darauf eine Antwort zu finden. Denn die Kosten des heimischen Asylwesens trägt nicht der Bund allein, sie verteilen sich über alle Gebietskörperschaften, auch Länder und Gemeinden sind mit zig Millionen involviert – was, aber das ist keine Eigenheit des Asylsystems, der Kostentransparenz insgesamt eher nicht zuträglich ist und eine Gesamtrechnung, nun, kompliziert macht.
Eine kurze Anmerkung zum Sprachgebrauch: Wir sprechen allgemein bei allen Fremden, die nach Österreich kommen, von „Migranten“; sobald jemand einen Asylantrag gestellt hat, ist er „Asylwerber“, erst wenn ihm nach einem Verfahren Asyl zuerkannt worden ist, ist er (anerkannter) „Flüchtling“.
Von sich aus nimmt der Staat eine konsequente Gesamtrechnung der Kosten des Asylwesens jedenfalls nicht vor. Die Statistik Austria etwa, normalerweise die erste Anlaufstelle, wenn es darum geht, Aufwendungen über mehrere Ebenen des Staates zu rechnen, hält sich detailliert an das ESVG 2010, das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen. Dieses 2010 von EU-Rat und Parlament verordnete Schema hat den Vorteil, dass die Ausgaben der Mitgliedstaaten bis auf kleine Detailbereiche hinunter miteinander vergleichbar sind, von zentral organisierten wie Frankreich bis zu Albtraum-föderalen wie Belgien. Der Nachteil: Posten, die in diesem System nicht vorgesehen sind, werden eben auch nicht gesamtstaatlich erfasst. Und 2010 gab es offenbar kein übergeordnetes Interesse, die Kosten des Asylwesens europaweit vergleichbar zu erfassen.
Immerhin einen Ansatz einer gemeinsamen Rechnung hat dagegen der Fiskalrat – ein von Regierung und Kammern besetztes Gremium, das die Republik hinsichtlich ihrer Staatsfinanzen beraten soll. Er schätzt, dass die Kosten für Asylwerber und Flüchtlinge sich heuer gesamtstaatlich auf rund 2,4 Milliarden Euro belaufen werden. Allerdings scheint diese Rechnung ein wenig zu optimistisch angesetzt: So sind etwa die Kosten für die Grundversorgung und für den Bereich „Recht und Sicherheit“ im Vergleich zum Budgetvoranschlag des Bundes sehr niedrig angesetzt.
Demgegenüber hat der Budgetdienst des Parlaments im August dieses Jahres eine Kurzstudie veröffentlicht, die 2016 Mehrausgaben von 1,8 Milliarden Euro, 2017 solche von ziemlich genau zwei Milliarden veranschlagt. Die weicht allerdings in mehreren Punkten von der Rechnung des Finanzministeriums ab, denn, um den Budgetdienst vollständig zu zitieren: „Eine Erhebung der gesamten Budgetbelastungen der öffentlichen Haushalte durch die Flüchtlingswelle ist sehr komplex, weil für die Aufnahme, Betreuung und Integration von Flüchtlingen mehrere Bundesministerien sowie die Länder und Gemeinden aus unterschiedlichen Titeln Leistungen erbringen, die dort zu einem entsprechenden Ressourcenbedarf führen. Aus den Rechenwerken der Gebietskörperschaften sind die erforderlichen Beträge vielfach nicht oder nur begrenzt direkt zu erkennen.“
Sehr komplex, das alles. Bleibt also nur, eine eigene Rechnung anzustellen – das heißt, händisch nach vielen, über zig Institutionen verteilten Posten zu suchen, im Detail nachzufragen und zusammenzufassen. Die Qualität der Antworten, die man bekommt, wenn man sich durch die entsprechenden Budgetabteilungen fragt, variiert dabei stark: Manche Länder haben etwa die Frage, wie hoch die Kosten der Mindestsicherung für anerkannte Flüchtlinge sind, auf Knopfdruck parat – andere schaffen es binnen mehrerer Monate nicht, auf entsprechende Anfragen Antworten zu liefern.
Das Ergebnis, vorneweg: Eine ganz genaue Zahl anzugeben, wäre unseriös – weil die staatlichen Stellen in vielen Gebieten selbst nicht wissen, wie viel die Aufwendungen sie kosten werden. Am ehesten lässt sich eine Bandbreite festmachen: Die Ausgaben für die Asylkrise 2017 liegen jedenfalls im Bereich zwischen 2,1 (sehr konservativ gerechneter unterer Bereich) und 3,1 Milliarden Euro (ein realistischer oberer Grenzwert). Das heißt, am ehesten in der Region des Betrags, den Österreich 2016 für den ganzen Hochschulsektor ausgegeben hat.
Fangen wir mit dem Bund an, der den Großteil der Ausgaben trägt, weil er primär für Agenden wie Asyl und Grenzsicherung zuständig ist: Die Republik hat einer Aufgliederung des Finanzministeriums nach für dieses Jahr rund zwei Milliarden Euro für Asylwesen, Flüchtlinge und deren Integration veranschlagt – das sind 2,7 Prozent der gesamt für 2017 budgetierten Ausgaben von 77,5 Milliarden, oder anders gesagt: Jeder 37. Euro, den der Bund heuer auszugeben plant, geht in Empfang, Betreuung, Verwaltung und Integration von Asylwerbern und Flüchtlingen.
Dazu kommen die Kosten der Länder und Gemeinden, die das Addendum-Team erstmals zusammengetragen hat: Allein die Länder haben im Vorjahr rund 735 Millionen Euro für Asylangelegenheiten in die Hand genommen – die bei weitem größten Posten sind ihr Anteil an der Grundversorgung für Asylwerber sowie die Mindestsicherung. Auch bei den Gemeinden wird unserer Aufstellung nach noch einmal ein Betrag zwischen 50 und 100 Millionen Euro fällig.
Aber schauen wir uns doch die Details an – und die einzelnen Positionen, in die sich die Asylkosten aufgliedern lassen. Wir haben sie vom größten zum kleinsten geordnet, beginnend mit jenem Posten, der für sich schon so viel ausmachen wird, wie Österreich 2016 insgesamt für Umweltschutz aufgewendet hat:
Der bei weitem größte Posten des Asylwesens umfasst die Versorgung von
Diese „Grundversorgung“ ist grundsätzlich bundesweit einheitlich geregelt und unterscheidet im Wesentlichen zwei Fälle:
Höhere Tagsätze (bis zu 95 Euro) gibt es für minderjährige Asylwerber ohne Begleitung, die in betreuten Wohngruppen untergebracht sind.
Bis zum Jahr 2004 war der Bund allein für die Grundversorgung zuständig; dann einigte er sich mit den Ländern auf eine Kostenteilung: Zwölf Monate ab Beginn des Asylverfahrens trägt die Republik nur 60 Prozent der Grundversorgungs-Kosten, die übrigen 40 Prozent tragen die Länder entsprechend ihrer Einwohnerzahl – ein Mechanismus, um den Bund zu motivieren, die Verfahren möglichst kurz zu halten.
So weit, so klar: Der Bund weiß zu jedem Zeitpunkt, wie viele Leute wo in Grundversorgung sind, die Länder verrechnen ihren Anteil weiter und bekommen Kostenersatz. Könnte man denken. Im real existierenden Föderalismus ist das alles ein wenig komplizierter: Die Software des Innenministeriums für die gegenseitige Verrechnung der Grundversorgung unter den Gebietskörperschaften wurde erst im Frühsommer 2017 fertig – weswegen eine genaue Abrechnung für die Vorjahre noch aussteht.
Außerdem verbuchen die Länder die Leistungen aus der Grundversorgung unterschiedlich: Während grundsätzlich nur der oben genannte Leistungskatalog – Wohnung, Verpflegung usw. – zwischen Bund und Ländern geteilt wird, verbuchen manche Länder selbstständig in der „Grundversorgung“ auch andere Angebote, die darüber hinausgehen – Integrationsmaßnahmen und Deutschkurse zum Beispiel. In Summe hat das zur Folge, dass die Ausgaben unter dem Titel „Grundversorgung“ in Bund und Ländern nicht 60:40 strukturiert sind – netto war es in den vergangenen Jahren eher so, dass die Länder in Summe für jeden Euro aus dem Bund auch selbst einen Euro ausgegeben haben.
Das – und die Tatsache, dass das Bundesamt für Asyl- und Fremdenwesen (beziehungsweise die Höchstgerichte) gerade dabei sind, den großen Wust an Asylanträgen von 2015 und 2016 abzuarbeiten – hat zur Folge, dass die Prognosen, wie viel die Grundversorgung 2017 kosten wird, stark schwanken: Allein für die Bundesebene rechnet der Fiskalrat mit nur 400 Millionen Euro, das Finanzministerium mit 670 Millionen. Um zu einer seriösen Prognose zu kommen, haben wir versucht, aktuelle Entwicklungen zu berücksichtigen – wir haben über Kontakte beim Innenministerium die aktuellen Zahlen zur Grundversorgung bekommen und aus den Halbjahrszahlen eine Gesamtprognose für 2017 hochgerechnet.
Auf Basis der Halbjahresdaten zeigt sich, dass beim Bund heuer Kosten von 664 Millionen Euro für die Grundversorgung anfallen werden, davon rund 100 Millionen für die direkte Betreuung durch den Bund, der Rest als Kostenersatz an die Länder. Wenn man weiter davon ausgeht, dass die Länder gesamt wie im Vorjahr etwa genauso viel für die Grundversorgung ausgeben werden wie der Bund, kommt man auf eine Prognose von bis zu 1,3 Milliarden Euro, die heuer für die Grundversorgung aufgehen werden.
Grundsätzlich ist der Bund nach Artikel 10 B-VG allein für Asyl zuständig. Allerdings haben er und die Länder 2004 vereinbart, dass ein Teil der Versorgung von Asylwerbern, also der Grundversorgung, von den Ländern getragen wird. Die verfassungsrechtliche Grundlage dafür war die geteilte Zuständigkeit von Bund und Ländern für das „Armenwesen“ nach Artikel 12 Abs 1 B-VG.
Während die Grundversorgung primär dazu dient, Asylwerber während des laufenden Verfahrens zu versorgen, haben Asylberechtigte – also Migranten, denen Asyl zugesprochen worden ist – das Recht, wie Österreicher Sozialleistungen zu erhalten. Und in jenen Fällen, in denen sie sich nicht selbst erhalten können, heißt das, sie haben Anspruch auf die bedarfsorientierte Mindestsicherung.
Die ist, weil nach Artikel 12 des Bundes-Verfassungsgesetzes „Armenwesen“, in Ausführung Sache der Länder. Mit dem Effekt, dass es nicht nur neun unterschiedliche Regelungen gibt – etwa, was die Frage angeht, ob Asylberechtigte gleich viel bekommen wie Menschen, die schon länger in Österreich sind – und vor allem auch: keine einheitliche Erfassung der Ausgaben. Das hängt auch damit zusammen, dass die Gemeinden einen – je nach Bundesland unterschiedlich hohen – Anteil der Mindestsicherung tragen. Die Folge: Einheitliche Antworten auf die Frage, die wir allen Ländern gestellt hatten – wie viel geben sie für Mindestsicherung für Asylberechtigte aus? – sind Fehlanzeige.
Manche Länder, Kärnten zum Beispiel, konnten für den Zeitraum vor 2016 überhaupt nicht quantifizieren, wie viele Mindestsicherungsbezieher anerkannte Flüchtlinge sind, andere wissen zwar, wie viele Flüchtlinge unter ihren Mindestsicherungsbeziehern sind, nicht aber, wie viel diese Personengruppe zusammengezählt bekommt.
Die Folge: Eine datenbasierte Aussage, wie viel Österreich für Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte – diese haben in manchen Ländern Anspruch auf Mindestsicherung, in anderen nicht – ausgibt, kann es aufgrund dieser Lage nicht geben. Der Fiskalrat rechnet 2017 mit Ausgaben von rund 800 Millionen Euro für die Mindestsicherung, legt seine Rechnung dahinter aber nicht offen. Der Budgetdienst veröffentlichte Erhebungen des Finanzministeriums, wonach die Mindestsicherung für alle Länder und Gemeinden 2017 rund 435 Millionen Euro kostet, nannte dazu aber auch keine Details. Um eine seriöse Rechnung anzustellen, haben wir die Zahlen der Länder von 2016 analysiert und von jenen, die spezifische Daten geliefert haben – Wien, Ober-, Niederösterreich, Burgenland und Tirol – auf den Anteil für Asylberechtigten in den fehlenden Ländern hochgerechnet.
In Summe haben die Länder (bzw. die Gemeinden) dieser Rechnung zufolge 293 Millionen Euro für die Mindestsicherung von Flüchtlingen ausgegeben, 188 Millionen davon alleine Wien. Nachdem das BFA immer mehr Asylfälle der Einwanderungswelle 2015 und 2016 abarbeitet, werden sich die Ausgaben für die Versorgung immer stärker von der Grundversorgung (während des Verfahrens) zur Mindestsicherung (für jene, die Asyl bekommen) verlagern, und damit schwergewichtsmäßig vom Bund zu den Ländern. Der Budgetdienst erhob mit Verweis auf das Finanzministerium für die Länder und Gemeinden 2016 rund 296 Millionen Euro. Stets unberücksichtigt blieb der Anteil des Bundes (in Form von Zuzahlungen zur Krankenversicherung), der einer Hochrechnung von Addendum zufolge etwa 15 Millionen Euro im Jahr 2017 betragen wird. Für die Mindestsicherung wird heuer also ein Betrag bis zu 450 Millionen Euro anfallen.
Im Februar war nur jeder sechste aller zwischen Anfang 2015 und Mitte 2016 anerkannten Flüchtlinge beschäftigt.
Als Basisleistung haben Bund und Länder 630 Euro plus 210 Wohnanteil für Alleinstehende vereinbart.
Für das Arbeitsministerium geht das Finanzministerium für das Jahr 2017 von rund 338 Millionen Euro aus, die es kosten wird, Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Eine genaue Aufgliederung, wie dieses Geld zu welchem Effekt eingesetzt werden soll, wurde trotz Nachfrage beim BMASK bisher nicht übermittelt.
Der Budgetdienst sieht hier mit 155 Millionen Euro deutlich niedrigeren Aufwand.
Die beim Innenministerium veranschlagten Kosten für den Grenzschutz sind grundsätzlich – nach Kosten von 84,8 Millionen Euro 2015 und 71,7 Millionen 2016 – im Sinken begriffen: Für dieses Jahr sind nur noch 57 Millionen budgetiert (das BMF rechnete zunächst noch mit 69 Millionen), was unter anderem der Tatsache geschuldet ist, dass diverse Kostenerstattungen mit NGOs, 2015 noch mit 35 Millionen Euro ausgestattet, heuer mit null angesetzt sind.
Auch wenn die Ausgaben unter diesem Posten inzwischen stabil sind – etwa der Personalaufwand der Polizei, der sich bei 37 Millionen Euro bewegen soll –, sind sowohl das Budget des Innen- als auch jenes des Verteidigungsministeriums mit Vorsicht zu genießen. Sowohl das Innenressort als auch die EU-Grenzschutzagentur Frontex erklären auf Anfrage, dass sämtliche Prognosen über Migrationsbewegungen – und, damit korrespondierend, für nationale Grenzsicherung – auf tönernen Füßen stehen: Besonders mit Blick auf die politische Situation in Ländern wie der Türkei oder Italien könnten sich sehr schnell wieder neue Flüchtlingsströme auch bis an die österreichischen Grenzen bilden – und damit die Kosten für „Grenzmanagement“ wieder steigen.
Weiters hat das Finanzministerium für das Verteidigungsministerium und die Einsätze des Bundesheers im Zuge der Flüchtlingskrise – Assistenzeinsatz an Grenzübergängen inklusive diverser Anschaffungen neuen Geräts aus dem „Sicherheitspaket“ – 432 Millionen Euro budgetiert. Eine Antwort aus dem Ministerium, inwiefern diese Ausgaben in welchem genauen Zusammenhang mit der Asylkrise stehen, sind trotz mehrfacher Nachfrage bisher ausgeblieben. Erklärt wurden lediglich 73 Millionen Euro für Assistenzeinsatz und Unterstützungsleistungen.
Das Finanzministerium setzt die Kosten für Integration von Flüchtlingen 2017 mit 133 Millionen Euro an – was sich folgendermaßen aufgliedert:
Die Verfahrenskosten des Bundesamts für Asyl- und Fremdenwesen sind von 45 Millionen Euro 2014 im Vorjahr auf 80 Millionen gestiegen. Während für die Arbeit des BFA heuer angesichts der vielen laufenden Verfahren 96 Millionen Euro budgetiert sind, hat das Finanzministerium insgesamt 138 Millionen Euro für die Asylverfahren veranschlagt – was unter anderem auch die Kosten für die Rückführung abgelehnter Asylwerber beinhaltet, die aus vielen unterschiedlichen, schwer voneinander abzugrenzenden Posten – Flüge, Personalkosten, Schubhaftzentren usw. – bestehen.
Dem Budgetdienst und unseren Rechnungen zufolge könnte dieser Posten deutlich billiger kommen, nämlich auf „nur“ 114 Millionen Euro.
Im Schulsystem beziffert das Finanzministerium den Aufwand für die Integration von Flüchtlingskindern – insbesondere für die Ausweitung des Angebots von Sprachkursen – 2017 mit 80 Millionen Euro. Nur zum Teil enthalten darin sind Mehrausgaben für Personal und Materialien im normalen Unterricht, die sich durch die große Zahl an neuen Schülerinnen und Schülern ergibt. Beispielsweise betragen alleine die hochgerechneten Personalausgaben für Lehrer im Pflichtschulbereich im Jahr 2016 wohl weit mehr als 96 Millionen, wenn man als Basis dafür die durchschnittlichen Personalausgaben für Lehrer pro Schüler von rund 6.000 Euro ansetzt, die aus einem Rechnungshofsbericht des Landes Oberösterreich hervorgehen – und sie mit rund 16.000 Pflichtschülern aus dem Asylbereich (2016) hochrechnet.
Dazu kommt ein signifikanter Mehraufwand aufseiten der Gemeinden, die als Schulerhalter im Pflichtschulbereich fungieren. Pro Kopf kostet ein Schüler den Schulerhalter im Schnitt – konservativ gerechnet – 2.000 Euro pro Schüler. Hochgerechnet ergibt dies in Summe rund 32 Millionen Euro jährlich.
Unter dem Posten Familienleistungen verzeichnet der Budgetdienst 44,9 Millionen Euro für Familienbeihilfe sowie weitere 26 Millionen für Kinderbetreuungsgeld. Beide kommen nur anerkannten Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten zugute.
Zuletzt hat das Finanzministerium auch noch 61 Millionen Euro für „Hilfe vor Ort“ veranschlagt, abgewickelt vom Außenministerium.
In Summe kommen diese vielen Einzelmaßnahmen auf die eingangs erwähnten zwei bis drei Milliarden Euro. Tatsächlich kann man aber, angesichts vieler „konservativer“ Rechnungen, davon ausgehen, dass das nur eine vorsichtige Prognose der tatsächlichen Kosten ist, mit denen die Migrationswelle der vergangenen Jahre in Österreich zu Buche schlägt. Offen bleibt jedenfalls die Frage, warum die Republik nicht einmal von selbst versucht, dieses politisch brisante Thema aufzugreifen – und eine eigene gesamtstaatliche Rechnung vorzulegen.
Gerald Gartner (Team Daten) 
Markus „Fin“ Hametner (Team Daten) 
Gabriel Hellmann (Team Experten) 
Ralph Janik (Team Experten) 
Georg Renner (Team Investigative Recherche) 
Claudia Riegler (Team Social Media) 
Lukas Schmoigl (Team Experten) 
Anna Schneider (Projektleitung) 
Max Thomasberger (Team Daten) 
Florian Tietze (Team TV) 
Andreas Wetz (Team Investigative Recherche)
