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Betteln verbieten – nicht so einfach

Wer, wo, wann und wie betteln darf, ist in Österreich vielerorts ein Politikum. Während sich die einen an um Almosen bittenden Personen im öffentlichen Raum stören und ein Bettelverbot fordern, führen Fürsprecher der Bettler die Meinungsäußerungsfreiheit ins Treffen.

12.08.2018

Ungewöhnliche Allianzen bilden sich, wenn es um das Betteln geht. Da zitiert die KPÖ eine Aussendung der „Bettellobby“, die ein oberösterreichisches Gesetz als „unchristlich“ bezeichnet, ein Wort, das auch SPÖ und Grüne verwenden, um gegen Bettelverbote mobilzumachen.

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Die Reichen und das Nadelöhr

Dabei ist die Haltung des Christentums zur Armut mindestens ebenso ambivalent wie die des Staates: „Gutes und Böses, Leben und Tod, Armut und Reichtum kommen vom Herrn“, heißt es etwa bei Jesus Sirach im Alten Testament. Jesus wiederum rät einem Reichen: „Wenn du vollkommen sein willst, geh, verkauf deinen Besitz und gib das Geld den Armen.“

Die weltliche Herrschaft tolerierte lange das christliche Armutsideal und die „Vorstellung der Notwendigkeit der Armut als Stand zur Bewährung christlicher Nächstenliebe und das Almosengeben als religiös-ethische Pflicht und Mittel zur Buße“, wie der Rechtshistoriker Alexander Wagner schreibt.

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Ab dem 14. Jahrhundert setzte allerdings eine zunehmende Verrechtlichung des Armen- und Fürsorgewesens und damit einhergehend eine Einschränkung des Bettelns ein. Als erste Stadt im deutschsprachigen Raum erließ Nürnberg 1370 eine Bettelordnung.

Ziel war ein Verbot des aufdringlichen Bettelns sowie der Ausschluss ortsfremder Bettler. Ein Motiv, das sich bis heute durchzieht.

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Die örtliche Gemeinschaft

Die Bettelei ist in Österreich heute hauptsächlich Gegenstand der örtlichen Sicherheitspolizei, ein Rechtsbereich, der gesetzgeberisch von den Ländern geregelt wird. Alle Länder außer dem Burgenland haben Bestimmungen, „die spezifische die örtliche Gemeinschaft störende Formen der Bettelei verbieten“, erlassen.

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Alle diese Landesgesetze untersagen sowohl das Betteln mit Kindern und Jugendlichen unter 14 Jahren als auch aufdringliches Betteln. Letzteres wird teils unterschiedlich definiert, beinhaltet aber in der Regel das Anfassen, unaufgeforderte Begleiten oder Beschimpfen von Personen.

Vier Länder verbieten außerdem das Organisieren von Bettelei, fünf die Teilnahme am organisierten Betteln, ebenso viele das gewerbsmäßige Betteln. Tirol verbietet Bettlern als einziges Bundesland, durch „lautes Klagen“ auf sich aufmerksam zu machen.

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Hohe Strafen

Wer die landesgesetzlichen Verbote missachtet, begeht eine Verwaltungsübertretung. Die Strafen sind zum Teil sehr hoch. Wer in Oberösterreich Bettelei organisiert, ist mit einer Höchststrafe von 14.500 Euro konfrontiert. Da solche Summen bei Bettlern meist uneinbringlich sind, greifen die ebenfalls sehr hohen Ersatzfreiheitsstrafen: In den meisten Bundesländern sind es ein bis zwei, in Oberösterreich bis zu sechs Wochen Arrest.

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Zusätzlich hat der Bund die ausbeuterische Bettelei unter Strafe gestellt. Wer mit dem Vorsatz, jemanden auszubeuten, „unter Einsatz unlauterer Mittel“ eine andere „Person anwirbt, beherbergt oder sonst aufnimmt, befördert oder einem anderen anbietet oder weitergibt“, macht sich des Menschenhandels strafbar. (§ 104a StGB)

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Die Grenzen des Verbots

Daneben räumen die Länder den Gemeinden die Möglichkeit ein, die Bettelei weiter zu beschränken. So können auf Basis der Landessicherheitsgesetze auf besonders belebten Verkehrsflächen Bettelverbote per Verordnung verhängt werden. Darüber hinaus sind auch ortspolizeiliche Verordnungen möglich, die die Gemeinden aufgrund des Bundes-Verfassungsgesetzes erlassen können. Deren Strafrahmen wird aber durch das Verwaltungsstrafgesetz beschränkt, während die Landesgesetze durchwegs höhere Strafrahmen vorsehen.

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Ein absolutes Bettelverbot ist nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofs jedoch verfassungswidrig. Der Gesetzgeber kann niemandem verbieten, „an einem öffentlichen Ort andere Menschen um finanzielle Hilfe zur Linderung der eigenen Bedürftigkeit zu bitten“.

Das Schweizerische Bundesgericht kam jedoch zu einem anderen Schluss. Es erklärte ein Bettelverbot im Kanton Genf für verfassungskonform. Dieses Urteil ist auch in der Lehre umstritten.

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Ein Bettler in Salzburg bittet um Almosen für seine Familie.

Verordnen bis zur Aufhebung

Obwohl der Verfassungsgerichtshof absolute und undifferenzierte Bettelverbote, beispielsweise in Salzburg oder der Steiermark, mehrfach aufgehoben hat, werden immer wieder neue erlassen. Gesetz- oder verfassungswidrige Verordnungen gelten bis zu ihrer Aufhebung und können entsprechend angewendet werden. Den Betroffenen steht zwar der Gang zum Landesverwaltungsgericht und zum Verfassungsgerichtshof offen, Bettlern dürfte dies jedoch in der Praxis meist nur schwer möglich sein.

So hält das am 1. Dezember 2015 beschlossene Bregenzer Bettelverbot, bis es der VfGH im März 2017 auf Antrag des Vorarlberger Landesvolksanwalts teilweise aufhebt. Negative Erfahrungen mit Bettlern bei Märkten könnten nicht einfach auf Veranstaltungen umgelegt werden, so die Höchstrichter. Das absolute Bettelverbot, das die Landeshauptstadt in der Marktzeit verhängt hat, hält aber ebenso wie das Dornbirner Bettelverbot und das Landesgesetz, auf dem es basiert. Gemeinden dürfen auch stilles Betteln unter bestimmten Umständen prophylaktisch verbieten, wenn sie Verdrängungseffekte durch Bettelverbote in den Nachbargemeinden befürchten.

Das Bludenzer Bettelverbot wird allerdings aufgehoben, weil es weder zeitlich noch örtlich differenziert ist. Die Feldkircher Stadtvertretung erließ am 24. Mai 2016 ein umfassendes Bettelverbot in der gesamten Innenstadt, an dem ebenfalls erhebliche rechtliche Zweifel bestehen. Der VfGH prüft dieses seit 1. März 2018, hat aber bisher keine Entscheidung getroffen. Sollte es aufgehoben werden, wäre es zumindest zwei Jahre in Kraft gewesen.

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Bettelverbote in Oberösterreich und Kärnten beispielsweise erachtete der VfGH hingegen als nicht verfassungswidrig, da nicht absolut.

Betteln in Salzburg

Kaum eine Gemeinde in Österreich hat mit Bettelverboten so viel Erfahrung wie Salzburg. In der Festspielstadt wird die Debatte seit Jahren emotional geführt und beschäftigt damit nicht nur die Politik, sondern auch die Gerichte.

Im Jahr 2012 hob der Verfassungsgerichtshof das bis dahin per Landessicherheitsgesetz geltende absolute Bettelverbot auf. Sogenanntes stilles Betteln an öffentlichen Orten zu verbieten sei unsachlich, außerdem verstoße ein umfassendes Verbot jeglichen Bettelns an solchen Orten auch gegen die Meinungsäußerungsfreiheit (Art 10 EMRK und Art 7 Abs 1 B-VG).

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Infolgedessen wurde eine Nachfolgeregelung erlassen, die bestimmte, besonders verpönte Formen des Bettelns verbietet. So etwa aufdringliche oder aggressive Praktiken, ebenso solche unter Mitwirkung einer unmündigen minderjährigen Person.

Außerdem ist es verboten, jemanden zum Betteln zu veranlassen oder es zu organisieren – etwa durch die Vereinbarung von Bettelplätzen. Etliche andere Bundesländer folgten diesem Beispiel.

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§ 29 Salzburger Landessicherheitsgesetz

§ 29 Salzburger Landessicherheitsgesetz – alte Fassung

(1) Wer an einem öffentlichen Ort oder von Haus zu Haus von fremden Personen unter Berufung auf wirkliche oder angebliche Bedürftigkeit zu eigennützigen Zwecken Geld oder geldwerte Sachen für sich oder andere erbittet, begeht eine Verwaltungsübertretung und ist mit einer Geldstrafe bis zu 500 € und für den Fall der Uneinbringlichkeit mit Ersatzfreiheitsstrafe bis zu einer Woche zu bestrafen.

(2) Bei Vorliegen von Erschwerungsgründen kann auch der Verfall des Erbettelten oder daraus Erlösten ausgesprochen werden.

 

§ 29 Salzburger Landessicherheitsgesetz – neue Fassung (in Kraft seit 28.12.2012)

(1) Eine Verwaltungsübertretung begeht, wer

1. in aufdringlicher oder aggressiver Weise, wie durch Anfassen, unaufgefordertes Begleiten oder Beschimpfen, bettelt;

2. unter Mitwirkung einer unmündigen minderjährigen Person in welcher Form auch immer bettelt;

3. eine andere Person zum Betteln, in welcher Form auch immer, veranlasst oder Betteln organisiert;

4. entgegen einer Verordnung gemäß Abs 2 bettelt.

(2) Durch Verordnung der Gemeinde kann auch ein nicht unter Abs 1 fallendes Betteln an bestimmten öffentlichen Orten untersagt werden, wenn auf Grund der dort zu erwartenden Anzahl an bettelnden Personen und der örtlichen Verhältnisse zu befürchten ist, dass die Benützung des öffentlichen Orts durch andere Personen erschwert wird, oder sonst ein durch ein solches Betteln verursachter Missstand im Sinn des Art 118 Abs 6 B-VG bereits besteht oder unmittelbar zu erwarten ist. Vor Erlassung einer solchen Verordnung ist der Landespolizeidirektion Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

(3) Als Betteln gilt das Erbitten von Geld oder geldwerten Sachen von fremden Personen an einem öffentlichen Ort oder im Umherziehen von Haus zu Haus oder von Wohnung zu Wohnung unter Berufung auf eine wirkliche oder angebliche Bedürftigkeit für sich oder andere zu eigennützigen Zwecken. Als aufdringlich gilt Betteln im Umherziehen von Haus zu Haus oder von Wohnung zu Wohnung insbesondere dann, wenn ein Betreten des Grundstückes oder des Hauses erkennbar unerwünscht ist, aber trotzdem mit einer Bewohnerin oder einem Bewohner vor Ort Kontakt aufgenommen wird und von ihr bzw ihm Geld oder geldwerte Sachen zu eigennützigen Zwecken erbeten werden.

(4) Auch der Versuch einer Verwaltungsübertretung gemäß Abs 1 und 2 ist strafbar.

(5) Verwaltungsübertretungen gemäß Abs 1 sind zu ahnden:

1. in den Fällen des Abs 1 Z 1, 2 und 4 sowie des Versuchs dazu mit Geldstrafe bis 500 € und für den Fall der Uneinbringlichkeit mit Freiheitsstrafe bis zu einer Woche;

2. in den Fällen des Abs 1 Z 3 sowie des Versuchs dazu mit Geldstrafe bis zu 10.000 € und für den Fall der Uneinbringlichkeit mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Wochen.

Bei Vorliegen von Erschwerungsgründen kann auch der Verfall des Erbettelten oder daraus Erlösten ausgesprochen werden.

Die Debatte geht weiter

Doch diese Klarstellungen des Landesgesetzgebers bedeuteten keineswegs ein Ende der Auseinandersetzungen. Das lag zum einen an differierenden Ansichten, wie die neuen Regelungen zu verstehen seien. Seit einer Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts im Jahr 2015 ist zumindest klar, dass der Inhalt eines Gesprächs zwischen Bettlern bekannt sein muss, um feststellen zu können, ob sich diese „organisiert“ haben.

Die derzeitige, praktische Relevanz des Verbots des organisierten Bettelns ist jedoch ohnedies fraglich. „Organisiertes Betteln“ im Sinne des Gesetzes gebe es nämlich in Salzburg de facto nicht, meint Wolfgang Radlegger, ein Kenner der Salzburger Bettlerszene. Was es jedoch sehr wohl gebe, seien Sammeltransporte, die Bettler in die Stadt bringen würden – und zwar vorwiegend aus bestimmten Regionen in Rumänien.

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Das wurde Addendum auf Anfrage auch vonseiten des Bürgermeister-Büros bestätigt. 70 bis 80 Prozent der in der Mozartstadt Bettelnden würden aus der Gemeinde Pauleasca an der rumänisch-bulgarischen Grenze stammen.

Andere Städte würden wiederum über andere „Partnergemeinden“ verfügen, so die Stadt. Während sich die Rumänen alle vier bis sechs Wochen „abwechseln“, gebe es auch eine etwas geringere Anzahl von durchreisenden Bettlern. Eine Gruppe davon komme aus der Slowakei, die sich bisher zwar nur einige Wochen im Sommer in Salzburg aufgehalten habe, allerdings durch aggressives Betteln und auch solches unter Einsatz von Kleinkindern auffalle.

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Wolfgang Radlegger war von 1979 bis 1989 Mitglied der Salzburger Landesregierung, ab 1984 Landeshauptmann-Stellvertreter und Landesparteiobmann der SPÖ. Nach seiner politischen Karriere wurde er Vorstandsvorsitzender der Bausparkasse Wüstenrot, in der er nach wie vor aktiv ist, ebenso wie in diversen Aufsichtsräten im Bausparkassen- und Versicherungsbereich. Er ist Autor zahlreicher Artikel und Bücher.

Stilles Betteln

Das Zentrum der Debatte dreht sich um das Verbot des sogenannten stillen Bettelns. Seit 2015 ist es nämlich per Verordnung in bestimmten Bereichen der Salzburger Altstadt zu festgelegten Zeiten generell verboten zu betteln.

Dieses erste sektorale Bettelverbot wurde zwar, nachdem es rund ein Jahr später noch erweitert worden war, im Jahr 2017 ebenfalls vom VfGH gekippt, da es einem verfassungsrechtlich verpönten, absoluten Verbot gleichkommen würde. Der Gemeinderat beschloss jedoch, mit den Stimmen von ÖVP, SPÖ und FPÖ, bereits wenig später eine neue Version der Verordnung.

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Wie viele Bettler derzeit in der Stadt Salzburg aktiv sind, lässt sich nicht mit abschließender Sicherheit feststellen. Laut Büro von Bürgermeister Harald Preuner (ÖVP) geht man von insgesamt knapp unter 100 Personen aus. Dies stelle eine deutliche Reduzierung gegenüber den Zeiten vor dem Erlass sektoraler Bettelverbote dar. Auch die Zahl der Anzeigen sei seitdem stark zurückgegangen.

Ein Amtsbericht des Magistrats Salzburg vom September letzten Jahres scheint diese Effekte der per Verordnung erlassenen Verbote stillen Bettelns zwar zu bestätigen. Gleiches gilt für einen Addendum vorliegenden Bericht der Landespolizeidirektion Salzburg zu den zwischen 2014 und Oktober 2016 erstatteten Anzeigen.

Wie kritische Stimmen, die bereits im Vorfeld des Erlasses der aktuell geltenden Verordnung aufkamen, vermuten lassen, dürfte das Ende der Geschichte damit jedoch noch nicht geschrieben sein. 

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Siehe etwa hier und hier.

Rechtsgrundlage ist – über die allgemeine Regelung zu ortspolizeilichen Verordnungen gemäß Art 118 Abs 6 B-VG hinaus – § 29 Abs 2 Salzburger Landessicherheitsgesetz, das es den Salzburger Gemeinden gestattet, durch eine Verordnung auch ein nicht unter die sonstigen, besonders verpönten Arten des § 29 Abs 1 Salzburger Landessicherheitsgesetz (siehe oben) fallendes Betteln an bestimmten öffentlichen Orten zu untersagen. Voraussetzung ist, dass „auf Grund der dort zu erwartenden Anzahl an bettelnden Personen und der örtlichen Verhältnisse zu befürchten ist, dass die Benützung des öffentlichen Orts durch andere Personen erschwert wird, oder sonst ein durch ein solches Betteln verursachter Missstand im Sinn des Art 118 Abs 6 B-VG bereits besteht oder unmittelbar zu erwarten ist“.

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Das Rechercheteam

Mathias Dechant
Team Recherche

Mathias Dechant hat Rechtswissenschaften an der Universität Wien studiert. Danach Ausbildung zum Rechtsanwalt; Schwerpunkte in den Bereichen Zivilrecht, Corporate und M&A sowie IP. Er war seit den Anfängen des Studiums bis zuletzt in Wiener und Salzburger Wirtschaftskanzleien tätig.

Christian May
Team TV

Christian May war in den letzten Jahren als Redakteur für die ServusTV Nachrichtenredaktion tätig und gestaltete mehrere international erfolgreiche Fernsehdokumentationen für das Red Bull Media House. Investigativen Journalismus betrieb er zuvor für das Nachrichtenmagazin News.

Moritz Moser
Team Recherche
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