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Corona-Ausnahmezustand:
Was ist möglich?

Die Regierung bringt weitere „harte und konsequente Maßnahmen“ auf den Weg. Nur essentielle Geschäfte wie Supermärkte oder Apotheken bleiben offen, Spiel- und Sportplätze werden geschlossen, Versammlungen untersagt. Die Menschen sollen möglichst nur noch alleine und wenn es absolut notwendig ist rausgehen. Rechtlich ist in Krisenzeiten viel möglich.

15.03.2020

Update:

Am Sonntag, dem 15. März wurden weitere Einschränkungen beschlossen beziehungsweise angekündigt: Darunter ein Versammlungsverbot, die Schließung von Sport- und Spielplätzen sowie von Lokalen (ab Dienstag). Die Menschen sollen nur noch das Haus verlassen, wenn es dringend notwendig ist (etwa für Einkäufe), außerdem nur mit anderen Mitgliedern aus demselben Haushalt. In Tirol greift sogar eine völlige Ausgangssperre. Daneben gibt es Einreiseverbote aus dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden, der Ukraine und Russland.

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Menschenrechte gelten immer. Aber eben nicht uneingeschränkt. In Sonderfällen wie der derzeit grassierenden Corona-Pandemie sind viele Einschränkungen möglich, allen voran beim Recht auf Bewegungsfreiheit und dem Geschäftsleben. Im Extremfall kann eine Regierung sich sogar auf den Ausnahmezustand berufen, um die Menschenrechte teilweise außer Kraft zu setzen.

Nur die wenigsten Menschenrechte gelten absolut

Das Leben läuft nicht immer in geregelten Bahnen. Das war auch den Verhandlern der Menschenrechtsverträge nur allzu bewusst. Daher beinhalten die meisten Menschenrechte einen Vorbehalt, sie können damit jederzeit aus Sicherheitsinteressen, der „öffentlichen Ruhe und Ordnung“, der Moral oder eben der Gesundheit eingeschränkt werden.

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Der Ausnahmezustand

Allerdings kennen nicht alle Menschenrechte derart weitgehende Vorbehalte. Das gilt vor allem für das Recht auf Freiheit und Sicherheit (Artikel 5 Europäische Menschenrechtskonvention) und das Recht auf ein faires Verfahren (Artikel 6). Wenn Regierungen diese Rechte maßgeblich einschränken – man denke an präventive Masseninhaftierungen von Terrorismusverdächtigen – oder gar aufheben wollen, müssen sie sich daher auf den Ausnahmezustand berufen.

Ein großes Wort. Schon im Nordirland-Konflikt und dem dazugehörigen Lawless-Fall (ein durchaus passender Name) von 1960 definierte der Europäische Gerichtshof den Ausnahmezustand als eine „außerordentliche Krisen- oder Notfallsituation, die die gesamte Bevölkerung betrifft und eine Bedrohung für das organisierte Leben der Gemeinschaft des jeweiligen Staates darstellt“ – also ziemlich genau das, was wir gerade im Zusammenhang mit Corona erleben.

Üblicherweise rufen Regierungen den Ausnahmezustand nach Ereignissen wie einem Putschversuch, in Bürgerkriegen oder im Zusammenhang mit terroristischen Anschlägen aus.

Der Ausnahme-Regelfall: Krieg, Putsch und Terror

So verwies die irische Regierung im genannten Lawless-Fall auf die „Irish Republican Army“, kurz IRA, als „Geheimarmee“ und die Zunahme ihrer terroristischen Aktivitäten, darunter die Tötung eines irischen Polizisten oder Bombenangriffe auf die zentrale Bahnlinie zwischen Dublin und Belfast.

Einige Jahre später wurde der Ausnahmezustand von der neuen griechischen Militärdiktatur ausgerufen, die kurz zuvor (am 21. April 1967) durch einen Putschversuch an die Macht gekommen war – im Übrigen das bis dato einzige Mal, in dem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte einen solchen Schritt aufgrund des offensichtlichen Machtmissbrauchs zurückwies. Ganz allgemein genießen Regierungen bei der Verhängung eines Ausnahmezustands schließlich viel Ermessensspielraum.

Wie der Aufstand der türkischen Kurden in der Türkei der 1990er Jahre zeigt, ist außerdem auch ein „regionaler Ausnahmezustand“ möglich (konkret in Südost-Anatolien). Damals war im Vorfeld ein Waffenstillstand gebrochen worden, als die „kurdische Arbeiterpartei“ PKK im Mai 1993 aus einem Hinterhalt 33 türkische (unbewaffnete) Soldaten getötet hatte.

In den letzten beiden Jahrzehnten hat der neuartige radikalislamistische Terrorismus eine weitere Sondersituation gebracht. Das Vereinigte Königreich behielt sich nach den Anschlägen vom 11. September das Recht vor, ausländische Staatsangehörige ohne Verfahren zu inhaftieren. Der Europäische Gerichtshof hatte zwar kein grundsätzliches Problem mit einer solchen „Präventivhaft“, sah aber eine unerlaubte Diskriminierung – umso mehr, als auch britische Staatsangehörige Teil der Terrorgruppe Al-Kaida waren.

Die Grenzen des Ausnahmezustands

Obwohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Berufung auf den Ausnahmezustand im Regelfall akzeptiert, gelten Grenzen. Einerseits müssen die getroffenen Maßnahmen „aufgrund der Umstände absolut notwendig“ sein. Gibt es genug Rechtsschutzmöglichkeiten? Gelindere, ebenfalls erfolgversprechende Mittel? Wird die Verhältnismäßigkeit gewahrt?

Daneben gibt es eine Reihe von Rechten, die immer gewahrt werden müssen: das Recht auf Leben, das „willkürliche Tötungen“ verbietet. Daneben sind Todesstrafe, Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung sowie Sklaverei selbstredend auch in Zeiten des Ausnahmezustands verboten. Dasselbe gilt auch für die fundamentalen verfahrensrechtlichen Grundsätze, dass es ohne Gesetz keine Strafe geben darf und niemand zweimal wegen derselben Sache vor Gericht stehen oder bestraft werden darf.

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Einschränkungen im Namen der Gesundheit

Festnahmen aus Gesundheitsgründen sind allerdings auch ohne Ausnahmezustand möglich. So kann Artikel 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention zufolge jemandem die Freiheit entzogen werden, wenn er „eine Gefahrenquelle für die Ausbreitung ansteckender Krankheiten bildet“. Auch das Bundesverfassungsgesetz über den Schutz der persönlichen Freiheit, das über weite Strecken strenger ist als die Europäische Menschenrechtskonvention (man erinnere sich an die Debatte rund um eine präventive „Sicherungshaft“ für Asylwerber), sieht die Möglichkeit, zur Inhaftierung vor, „wenn Grund zur Annahme besteht“, dass der Betroffene „eine Gefahrenquelle für die Ausbreitung ansteckender Krankheiten sei“. Ein massiver Eingriff in das Recht auf Freiheit, der im Einzelfall jedoch gerechtfertigt sein kann.

Die Grenzen der Versammlungsfreiheit

Daneben können auch andere Menschenrechte wie das Recht auf Versammlungen oder Demonstrationen aus Gründen der Gesundheit eingeschränkt werden. Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention erlaubt grundsätzlich „vom Gesetz vorgesehene“ Einschränkungen, „die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen und öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind“.

Das gilt für Sportveranstaltungen wie Fußballspiele ebenso wie für Proteste. Ein typisches Beispiel stammt aus der Zeit der „Occupy Wall Street“-Bewegung. Im November 2011 begründete der damalige New Yorker Bürgermeister Michael Bloomberg die Räumung eines Camps im Zuccotti Park auch mit dem von den dortigen Zuständen (fehlende Toiletten, Erkrankungen) ausgehendem Gesundheitsrisiko – sowohl für die Anhänger der Bewegung als auch die allgemeine Bevölkerung. Die campierenden Protestanten sprachen damals von der „Zuccotti-Lunge“ in Anspielung an die vielen rinnenden Nasen. Gewillt, auch im Winter zu protestieren, warfen sie Bloomberg vor, einen Vorwand gesucht zu haben, die unliebsame Bewegung abzudrehen. Ein schmaler Grat zwischen Missbrauch und Notwendigkeit.

Zentrales Leitprinzip ist dabei stets die Verhältnismäßigkeit. Einmal mehr muss man sich in Erinnerung rufen, dass unterdrückerische Regierungen die Versammlungsfreiheit gerne im Namen der Sicherheit einschränken, um politische Protestbewegungen – gegebenenfalls gewaltsam – abzudrehen.

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Better safe than sorry

In Zeiten von Corona zeigen sich unterschiedliche Facetten des liberalen (Wohlfahrts-)Staats. Zwar soll und darf er das Leben seiner Bürger nicht allzu weit einschränken, von Demonstrationen über Großveranstaltungen bis hin zum Geschäftsleben und Caféhäusern. Andererseits gehört auch die Aufrechterhaltung der Ordnung zu seinen Kernaufgaben: Wenn Spitäler überlastet sind, Ärzte fehlen und Versorgungswege zusammenbrechen, kann die allgemeine Lage schnell außer Kontrolle geraten. Daher hat man sich darauf verständigt, frühe und weitreichende Maßnahmen zu setzen (wiewohl es freilich den Einwand gibt, dass sie zu spät erfolgen und/oder nicht weit genug gehen). Ob sie angemessen waren, wird sich weisen. Bis dahin greift das Vorsorgeprinzip: Better safe than sorry. 

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15.03.2020

Der Autor

Ralph Janik

Ralph Janik hat in Wien und Alcalá de Henares (Madrid) Rechtswissenschaften und Politikwissenschaft studiert. Danach Studium in internationalem Recht und Europarecht an der Universität Amsterdam. Beruflich unter anderem wissenschaftlicher Assistent an der Universität Amsterdam und an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien.

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