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Bund, Land, Krise
Die Länder sind in vielen Bereichen stellvertretend für den Bund tätig. Dieses System der mittelbaren Bundesverwaltung begründet die Hausmacht der Landeshauptleute, birgt aber auch ein Demokratiedefizit in sich. In der Corona-Krise ist es nun an seine Grenzen gestoßen.
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In Österreich gibt es eine, im internationalen Vergleich eher ungewöhnliche, Art, Gesetze zu vollziehen: die mittelbare Bundesverwaltung. Die Länder setzen dabei unter Weisung des Bundes dessen Gesetze um. Der Bürger bekommt davon aber meist wenig mit. Wer eine Strafe wegen Schnellfahrens erhält, kümmert sich kaum darum, dass die Bezirkshauptmannschaft diese in mittelbarer Bundesverwaltung der Straßenverkehrsordnung verhängt hat.

In anderen Bundesstaaten werden Bundesgesetze entweder von den Bundesbehörden selbst, wie in den USA, oder von den Gliedstaaten selbstständig und ohne Weisungsrecht des Bundes vollzogen, wie in der Schweiz. Das österreichische Modell mag sonderbar sein, hat im Alltag aber bisher nur selten Probleme aufgeworfen. Die Corona-Krise zeigt nun aber deutlich seine Schwächen.

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Flexible Autonomie

Als völlig sinnlos erscheint die Lösung zunächst nicht: Die mittelbare Bundesverwaltung lässt den Ländern, genauer den Landeshauptleuten, einen gewissen Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung von Bundesgesetzen. Gleichzeitig kann der Bund im Fall des Falles eingreifen, indem der zuständige Minister dem Landeshauptmann Weisungen erteilt, die dieser befolgen muss.

In der Corona-Krise hat das Österreich einen entscheidenden Vorteil gegenüber anderen Bundesstaaten wie Deutschland verschafft, wo das föderale Abstimmungsgetriebe immer wieder ins Stocken geriet. Tatsächlich hat die Schweiz bei Seuchengefahren ausnahmsweise eine ähnliche Regelung geschaffen wie Österreich: Die Regierung in Bern kann nach dem Schweizer Epidemiegesetz das Vorhandensein einer „außerordentlichen Lage“ erklären und so den Kantonen in Bereichen Weisungen erteilen, in denen sie ansonsten selbstständig handeln.

Auch das österreichische Epidemiegesetz, das in mittelbarer Bundesverwaltung vollzogen wird, ermöglichte es Gesundheitsminister Anschober per Erlass, einheitliche Verordnungen der Bezirksverwaltungsbehörden zu erzwingen. Gleichzeitig konnte der Landeshauptmann von Tirol mit Duldung des Bundes für sein Bundesland zeitweise schärfere Verkehrsbeschränkungen verordnen.

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Zentrale Probleme

Es hätte aber auch Vorteile gehabt, das Epidemiegesetz und das COVID-19-Maßnahmengesetz in Landesvollziehung zu besorgen – also ohne Weisungsrecht des Bundes. Dadurch wäre die politische Verantwortung auf die Landesebene gewandert. Der Tiroler Landtag kann zu den Vorkommnissen in Ischgl keinen Untersuchungsausschuss einsetzen, weil es sich eben um Angelegenheiten der Bundesverwaltung handelt. An seine Stelle rückt eine Untersuchungskommission, die aber nicht über dieselben Rechte verfügt. Eigentlich müsste der Nationalrat in Wien einen Untersuchungsausschuss einsetzen, der ist aber derzeit mit der Ibiza-Affäre beschäftigt. Ein zweiter U-Ausschuss wäre möglich, ist aber nicht absehbar.

Die schwach ausgeprägte parlamentarische Kontrolle der mittelbaren Bundesverwaltung ist wohl einer der Gründe, warum sie nicht längst abgeschafft wurde. Die Landeshauptleute haben schlicht kein Interesse daran, dass die Landtage die Vollziehung in diesem Bereich überprüfen.

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Außerdem steht ein bequemes Machtpolster der Länderchefs auf dem Spiel: Träger der mittelbaren Bundesverwaltung ist der Landeshauptmann. Er allein kann hier Weisungen an Regierungskollegen und die Bezirksverwaltung erlassen – solange der Bund ihm nicht dreinpfuscht. Bei der Landesvollziehung hingegen ruht die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesräten oder der ganzen Landesregierung. Dabei muss auf Koalitionspartner und Parteikollegen Rücksicht genommen werden. Eine Überführung der mittelbaren Bundes- in die unmittelbare Landesverwaltung brächte also einen faktischen Machtverlust für die Landeshauptleute mit sich und würde ihre monolithische Stellung gefährden. Das ist wohl auch der Grund, warum es sie noch länger geben wird, Krise hin oder her.

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Historischer Hintergrund

Die mittelbare Bundesverwaltung entstand als Kompromiss bei der Anpassung der ehemaligen zentralstaatlichen Verwaltung der Monarchie an die Anforderungen eines Bundesstaates. Ursprünglich unterstanden den Ministern der österreichischen Reichshälfte politische Landesbehörden (Statthaltereien), denen wiederum die Bezirkshauptmannschaften und Magistrate untergeordnet waren. Die Statthaltereien wurden von der Republik aufgelöst und die Bezirkshauptmannschaften zu Landesbehörden umfunktioniert. Dadurch ergab sich die Frage, wer nun die Masse an Gesetzen des Gesamtstaates vollziehen sollte, die bisher in den Aufgabenbereich der Bezirksverwaltungsbehörden gefallen war. Da man diese Materien nicht einfach den Ländern übertragen wollte, erfand man die mittelbare Bundesverwaltung. Der Bund bedient sich zur Vollziehung seiner Gesetze der Bezirksverwaltungsbehörden und erhält, da diese nun Landesbehörden sind, ein entsprechendes Weisungsrecht gegenüber dem zwischengeschalteten Landeshauptmann. 

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