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Lost in Legislation
22. Juli 2020 Coronavirus Lesezeit 4 min
Die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes zum Umgang der türkis-grünen Koalition mit der Corona-Krise offenbaren erstaunliche Details: Grundlage für eine Änderung der ersten Verbotsverordnung war ein Pressebriefing, und Ministerin Edtstadler wusste offenbar nicht, was ihr Verfassungsdienst tat.
Dieser Artikel gehört zum Projekt Coronavirus und ist Teil 101 einer 104-teiligen Recherche.
Bild: EXPA | APA

Vor dem Recht kommt die Pressekonferenz. Dieser Eindruck entsteht zumindest, wenn man die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes (VfGH) liest, mit denen Teile jener Verordnung rückwirkend für gesetzwidrig erklärt wurden, die das Betreten öffentlicher Orte verbot und das Schließen bestimmter Geschäfte während der Corona-Krise vorsah.

Die Höchstrichter dürften beim Lesen des Aktes erstaunt gewesen sein, den das Gesundheitsministerium ihnen zur Prüfung seiner Verordnung aufgrund des COVID-19-Maßnahmengesetzes übermitteln musste. Anstatt einer nachvollziehbaren legistischen Vorarbeit für eine Änderung jener Verordnung, mit der das öffentliche Leben in Österreich lahmgelegt worden war, fanden sie ein Pressebriefing für die Bundesregierung.

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Beinahe ungläubig resümieren die Richter in ihrem Erkenntnis, was der Akt „unter der Rubrik ,Sachverhalt‘“ festhielt: Der Entwurf für die Novelle, mit der die schrittweise Öffnung nach dem Lockdown eingeleitet werden sollte, sei „auf Basis dieses Briefing-Papiers … der regierungsinternen Koordination zugeführt worden“. Im Briefing wurden die einzelnen Maßnahmen zwar Punkt für Punkt aufgezählt, eine sachliche Begründung dafür gab es jedoch nicht:

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Unterlagen oder Hinweise, die die Umstände der zu erlassenden Regelungen betreffen, fehlen im Verordnungsakt gänzlich.

Mangelhafte Aktenführung

Die Höchstrichter konnten daher nicht feststellen, auf welcher Entscheidungsbasis die Verordnung erlassen wurde. Die angefochtenen Bestimmungen seien schon aus diesem Grund gesetzwidrig. Es ist nicht das erste Mal, dass das Sozial- und Gesundheitsministerium mit schlampiger Aktenführung auffällt. Die Vorbereitung der Kassenfusion wurde unter der vorletzten Bundesregierung überhaupt nicht dokumentiert.

Entscheidungen aufgrund von Prognosen zu treffen, so der VfGH, sei in einer solchen Lage zulässig. Diese müssten aber nachvollziehbar sein. Nachdem die Aktenführung des zuständigen Ministeriums im Wesentlichen aus einem Pressebriefing und verschiedenen Vorentwürfen bestand, war dies eben nicht der Fall. Im Akt findet sich als Begründung für die Verordnungserlassung nur der etwas holprige und vom Höchstgericht rechtschreiblich verbesserte Satz:

„Die BReg (Bundesregierung, Anm. Addendum) hat auf Grund der aktuellen Situ[at]ion beschlossen, das Betreten von Geschäften ab MO 16.3. (mit Ausnahmen) zu verbieten, und den Betrieb von GastroUnternehmen mit 17.3.2020.“

Abgesehen davon fanden sich, so der VfGH, für die gesetzliche Grundlage der Verordnung „keine weiteren … relevanten Ausführungen oder Unterlagen“.

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Also doch ein Ausgangsverbot?

Auch abseits der PR-basierten Legistik des Ressorts wurde gepfuscht: Für die Entscheidung, Baumärkte vom Öffnungsverbot auszunehmen, gab es keine sachliche Grundlage. Deshalb waren eine weitere Wortfolge und ein Satz der bereits seit 30. April aufgehobenen Verordnung gesetzwidrig. Sie betrafen jene Beschränkung, die Geschäfte mit Verkaufsflächen bis maximal 400 m2 bei der Öffnung benachteiligte.

Durch die Finger schauen jedenfalls jene Unternehmer, die auf eine Entschädigung auf Basis des Epidemiegesetzes hofften. Es sei zulässig, deren Einbußen durch Hilfen im Rahmen der COVID-19-Gesetze abzufedern, entschied der Gerichtshof.

Insgesamt legte der VfGH bei seiner Prüfung durchaus großzügige Maßstäbe an. Er gestand dem Gesetzgeber zu, dass in einer krisenhaften Situation wie der Corona-Pandemie Entscheidungen „unter erheblichem Zeitdruck und insofern unter Unsicherheitsbedingungen getroffen werden müssen“. Das zentrale COVID-19-Maßnahmengesetz, auf dessen Grundlage die umstrittene Verordnung erlassen worden war, tastete der Gerichtshof in der Folge auch nicht an.

Allerdings war auch jene Bestimmung der ersten Verordnung aufgrund des COVID-19-Maßnahmengesetzes gesetzwidrig, mit der ein allgemeines Ausgangsverbot verhängt wurde. Das Gesetz lasse „ein allgemein gehaltenes Betretungsverbot des öffentlichen Raumes außerhalb der eigenen Wohnung“ nicht zu, so die Höchstrichter. Es könne, wie der Anwalt und ehemalige Liste-JETZT-Abgeordnete Alfred Noll vorab eingewendet hatte, lediglich „das Zusammentreffen von Menschen eben an bestimmten Orten unterbunden werden“.

Mit seiner Ansicht, dass die Verordnung ein generelles Ausgangsverbot mit Ausnahmen vorgesehen habe, widerspricht der VfGH auch der letzten Rechtsansicht des Gesundheitsministeriums. Dieses hatte nach langem Hin und Her erst kurz vor Außerkrafttreten der Regelung festgehalten, dass das Betreten öffentlicher Orte für Besuche in Privatwohnungen nie verboten gewesen sei.

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Verwirrung um den Verfassungsdienst

Die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes bringen Licht in eine weitere Causa: Verfassungsministerin Karoline Edtstadler hatte ihren Kollegen Gesundheitsminister Rudolf Anschober im April angegriffen und ihm die alleinige Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der gesetzten Maßnahmen zugeschoben.

Der Verfassungsdienst (VD), für den Edtstadtler zuständig ist, habe „an Verordnungen des Gesundheitsministers zu den Betretungsverboten … mangels Begutachtung nicht mitwirken können“, zitierte Der Standard ihre Aussagen im Ö1-Mittagsjournal vom 17. April. Die Ministerin dürfte über die Vorgänge in ihrem eigenen Verantwortungsbereich nicht informiert gewesen sein. Denn der Akt des Gesundheitsministeriums vermerkt, dass ein Entwurf für die Verordnung bereits am 7. April „unter Beteiligung des BMI-SKKM-S7 (Krisen- und Katastrophenmanagement, Anm. Addendum), Verfassungsdienst“ und weiteren Beteiligten ausgearbeitet worden sei. Der VD hatte also bereits an der Verordnung mitgewirkt, als Edtstadler dies bestritt.

Fraglich sind die praktischen Auswirkungen der höchstgerichtlichen Entscheidungen. Von Rechts wegen müssen bereits bezahlte Strafen nicht zurückgezahlt werden, auch wenn die Grundlage dafür gesetzwidrig war. Erfolgt keine Refundierung nach dem Verwaltungsstrafgesetz, bräuchte eine Aufhebung aller Verwaltungsstrafverfahren und Rückzahlung der Organstrafmandate eine eigene Rechtsgrundlage – und den politischen Willen dazu. 

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