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Gesetze macht das Parlament – sagt man
18. Oktober 2017 Demokratie Lesezeit 8 min
Die österreichischen Parlamentarier, schrieb vor nicht allzu langer Zeit die Korrespondentin der <i>Neuen Zürcher Zeitung</i>, sind eher Gesetznehmer als Gesetzgeber. Was sie damit meint und warum die Behauptung, dass 80 Prozent unserer Gesetze in Brüssel gemacht würden, zum Mythos wurde.
Dieser Artikel gehört zum Projekt Demokratie und ist Teil 5 einer 20-teiligen Recherche.
Bild: Philipp Horak | Addendum

Wollte man die Machtverhältnisse zwischen Parlament und Regierung in Österreich in einem Bild beschreiben, müsste man eine Fotografie vom 12. Oktober 2017 zur Hand nehmen. Man sähe darauf Staatssekretärin Muna Duzdar, Kanzleramtsminister Thomas Drozda und Klubobmann Andreas Schieder (alle SPÖ), wie sie, in der letzten Plenarsitzung vor der Nationalratswahl, mit verschränkten Armen am Rande des Sitzungssaals Aufstellung bezogen haben. Sie sind ein Abbild stillen Protests gegen das, was der Nationalrat gerade eingefordert hat.

Keine Stunde war zu diesem Zeitpunkt seit der Rede von Christian Kern vergangen – aber der Kanzler hatte entschieden, der folgenden Debatte nicht mehr beizuwohnen. Für die anderen Parteien ein Affront: Kern, der seine Rede eigens auf die Tagesordnung hatte setzen lassen, ging, ohne alle Stellungnahmen zu seiner Rede („Politische Debatten müssten von Achtung gegenüber dem anderen geprägt sein“) anzuhören.

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Den Kanzler herbeizitiert

Die Folge: Der grüne Abgeordnete Dieter Brosz stellte nach § 18 Abs 3 der Geschäftsordnung den Antrag, der Kanzler sei der Sitzung beizuziehen – was Parlamentariern grundsätzlich immer zusteht. Die SPÖ stimmte zwar zu, argumentierte aber, Kern wäre durch „seine“ Staatssekretärin Duzdar ausreichend vertreten – woraufhin sich das auf der Fotografie zu sehende Szenario entspann. Schieder, Drozda und Klubjuristen berieten intensiv, ob der Kanzler nun zu kommen habe oder nicht.

Die Frage wurde in den Abendstunden gütlich beantwortet: Nachdem das Präsidium eine Dringliche Anfrage eingeschoben hatte, wurde die Debatte zur Rede erst später fortgesetzt, als Kern zurückgekehrt war.

Man kann diese Episode als exemplarisch für das Machtverhältnis zwischen Regierung und Parlament ansehen: Nominell steht dem Nationalrat viel Macht über die Exekutive zu; tatsächlich muss er sich aber häufig der faktischen Macht der Regierung unterordnen.

Gesetznehmer

Wissen ist ein Machtfaktor, der auch demokratische Staatssysteme prägt. Die fachlich ausgebildete, in jahrzehntelanger Erfahrung gereifte Bürokratie ist dem einfachen Bürger, der zum Abgeordneten gewählt wird, in vieler Hinsicht überlegen. Das Wissen der Bürokratie wiederum steht in erster Linie den Abgeordneten jener Parteien zur Verfügung, die auch in der Regierung sind.

Die Exekutive ist es auch, zu der sich die politische Macht in allen existierenden Demokratien verlagert, bei der sie sich konzentriert. Die Gewaltenteilung gerät so immer mehr aus der Balance. Die Legislative, der gewählte Gesetzgeber, gerät in die Defensive. Damit verlagert sich auch der Gestaltungsmodus der Demokratie grundlegend. Wahlkämpfe werden immer mehr auf die Person des Regierungschefs zugeschnitten, und Gesetzesinitiativen kommen vorwiegend aus den Ministerien. Die eigentliche Volksvertretung, die im Parlament versammelten gewählten Abgeordneten, liefert nur noch den formal nötigen Mehrheitsbeschluss. Manche behaupten, die Exekutive regiere die Legislative. Der Gesetzgeber wird, wie es NZZ-Korrespondentin Meret Baumann ausdrückt, zum „Gesetznehmer“.

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Genehmigungsdemokratie

Die Verschiebung hin zur Exekutive steigert zudem die Intransparenz. Gesetze sind, wenn sie einmal ins Parlament eingebracht werden, längst mit allen Beteiligten abgeklärt. Das Parlament segnet daher nur noch bereits getroffene Entscheidungen ab. Der eigentliche Entstehungsprozess bleibt im Dunkeln. Der französische Politikwissenschaftler Pierre Rosanvallon nennt das „Genehmigungsdemokratie“.

Die effiziente Kontrolle einer bürokratischen Verwaltung durch die politische Führung im Parlament ist – so stellte es schon Max Weber vor hundert Jahren fest –, wenn überhaupt, nur bedingt möglich. Je komplexer Gesellschaften werden, desto detaillierter und in ihrer Reichweite beschränkter werden gesetzliche Regeln. Gesetze ufern immer mehr zu umfassenden Maßnahmenkatalogen aus. Die Gesetzesmaschinerie läuft zwar hochtourig, die getroffenen Regeln werden jedoch immer komplexer.

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Ist Demokratie wirklich so eine gute Idee? 

Die wichtigsten Erkenntnisse des Projekts:

  • Demokratie ist nicht nur dort, wo gewählt wird.
  • Parlamentarier sind eher Gesetznehmer als Gesetzgeber.
  • Neben der Regierung hat sich eine Gegen-Demokratie entwickelt.
  • Es gibt Situationen, in denen Demokratie nicht funktioniert.
  • Festgefahrene Parteistrukturen fußen auf institutionellen Konstrukten.
  • Global gesehen, befindet sich Demokratie auf dem Rückzug.

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Überforderung

Es ist kein Geheimnis, dass Abgeordnete viele der Gesetzesvorlagen, über die sie abstimmen, nicht kennen oder nicht verstehen. Schon die schiere Menge der Gesetzgebungsvorgänge macht eine Arbeitsteilung auch in den Parlamenten unumgänglich. Zeitweise verhindert schlicht Zeitdruck eine detaillierte Befassung mit einem Gesetzgebungsvorschlag. Die Überforderung der Abgeordneten durch die Komplexität der anstehenden Entscheidung verringert zwar die demokratische Legitimation, verletzt aber nicht das Demokratieprinzip. Die Gesetze werden nach wie vor von gewählten Abgeordneten beschlossen. Durch die lückenlose Einhaltung zumindest der formalen Erfordernisse scheint das Demokratiedefizit für eine Mehrheit der Bevölkerung akzeptabel.

Auf internationaler Ebene stellt sich die Frage nach einer fehlenden demokratischen Legitimierung hingegen nicht. Die legislativen Befugnisse herkömmlicher internationaler Organisationen sind in der Regel ziemlich beschränkt. Vereinbarungen werden durch Regierungsvertreter getroffen. Da die nationalen Parlamente die Beschlüsse jedoch zusätzlich ratifizieren müssen, werden internationale Organisationen im Regelfall nicht als demokratiepolitisch bedenklich empfunden. Nur in den seltensten Fällen sind sie befugt, Rechtsakte zu beschließen, die unmittelbare Geltungskraft für ihre Mitgliedstaaten und deren Bürger haben. Dazu gehören etwa Beschlüsse des UN-Sicherheitsrats. Anders gelagert ist der Fall der Europäischen Union.

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EU-Abgeordnete Eugen Freund und Harald Vilimsky über die Abstimmungen:

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Problemfall EU

Für die Kritiker des angeblichen Demokratiedefizits der EU ist der Fall klar: Das Europäische Parlament ist kein Parlament im Sinne einer freiheitlichen Demokratie, die Mitglieder der Europäischen Kommission handeln wie europäische Minister, obwohl sie nicht ausreichend durch demokratische Wahl legitimiert sind, über Absprachen im Europäischen Rat umgehen nationale Regierungen ihre demokratisch gewählten Parlamente, und der Europäische Gerichtshof treibt schließlich die immer weitere Integration Europas unkontrolliert voran.

In der Tat werden in der EU Gesetze im EU-Ministerrat durch nationale Regierungsvertreter beschlossen. Im Falle von EU-Verordnungen gelten diese unmittelbar und direkt für jeden Bürger. Die nationalen Parlamente sind von der Mitwirkung ausgeschlossen und können allenfalls über die nationale Schiene der Regierungsverantwortung indirekt Einfluss auf ihre jeweiligen Vertreter im EU-Ministerrat nehmen. Durch EU-Richtlinien werden bindende Grundprinzipien vorgegeben, und die jeweiligen nationalen Parlamente müssen diese durch Gesetze mit Leben erfüllen. Tun sie dies nicht binnen einer vorgegebenen Frist, erlangen die Richtlinien direkte Wirkung.

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Diese nicht von der Hand zu weisenden Demokratiedefizite werden durch die Mitwirkung des Europaparlaments auch nicht vollständig aufgehoben. Es wird – auch wenn seine Mitglieder von den EU-Bürgern direkt gewählt werden – nicht als vollwertiges Parlament angesehen. Diese Ansicht vertritt, unter anderem wegen der fehlenden Wahlrechts- und Chancengleichheit, das deutsche Bundesverfassungsgericht.

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Konsensfindung

Damit die europäische Gesetzgebungsmaschinerie am Laufen gehalten und möglichst alle offenen Fragen bereits im Vorfeld frühzeitig geklärt und gelöst werden können, wurde der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) geschaffen. Er besteht aus den Botschaftern der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Europäischen Union und verfügt über 150 hochspezialisierte Arbeitsgruppen und Ausschüsse.

Das primäre Ziel dieser Struktur ist die Konsensfindung und Konsenserstellung durch die Bürokratie. Wenn es den Beamten der Mitgliedsländer in den Arbeitsgruppen gelingt, sich auf ein Gesetzesvorhaben zu einigen, geht dieser Gesetzesvorschlag bereits ohne jegliche Diskussion durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter und wird in der Folge auch ohne weitere Diskussion als sogenannter „A-Punkt“ vom EU-Ministerrat angenommen und somit zum Gesetz.

Nur Fälle, über die spätestens der Ausschuss der Ständigen Vertreter keine Einigung erzielt – und diese Einigungsversuche können sich über Monate hinziehen – werden schlussendlich zu „B-Punkten“ auf der Tagesordnung des Ministerrats. Nur über sie wird im Rat diskutiert.

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Mehr als 90 Prozent der Beschlüsse ohne Diskussion

Über die Jahre wurde dieses Verfahren so verfeinert, dass mittlerweile rund 90 Prozent aller Beschlüsse und Gesetze des EU-Ministerrats ohne Diskussion vom Gesetzgeber beschlossen werden.

Verständlich, dass dies bei so manchem Unbehagen hervorruft. Denn de facto entscheidet ein wöchentlich tagendes Gremium aus Bürokraten in nichtöffentlicher Sitzung über 90 Prozent der EU-Beschlüsse. Ein Vorgang, der zwar effizient, aber demokratiepolitisch problematisch ist. Eine Lösung für dieses Dilemma ist nicht in Sicht. Die Befürworter verweisen darauf, dass es für die Konsensfindung unabdingbar sei, hinter verschlossenen Türen zu agieren. Der am politischen Leben interessierte Bürger wünscht sich hingegen natürlich mehr Licht ins Dunkel der Entscheidungsfindung.

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Der 80-Prozent-Mythos

Sowohl Kritiker als auch Sympathisanten des vereinten Europa bringen den Umstand, wonach rund 80 Prozent unserer Gesetze in Brüssel gemacht werden, immer dann ins Spiel, wenn sie belegen wollen, dass die EU schon jetzt unser Leben bestimme. Doch die Zahlen, auf die sie sich dabei stützen, sind massiv übertrieben. Es gibt keine einzige seriöse Studie, die auch nur im Ansatz belegen würde, dass die meisten Gesetze von Brüssel diktiert werden.

Als Quasi-Beleg für den unausrottbaren „80-Prozent-Mythos“ wird immer wieder eine Aussage des ehemaligen EU-Kommissionspräsidenten Jacques Delors angeführt. Dieser prophezeite 1988, dass innerhalb von zehn Jahren „80 Prozent der Wirtschaftsgesetzgebung, vielleicht auch der steuerlichen und sozialen, gemeinschaftlichen Ursprungs sein“ werden.

Eigenleben

Diese Aussage hat seither ein immenses Eigenleben entwickelt. Wann immer jemand die „schleichende Zentralisierung durch Brüssel“ belegen will, wird der „80-Prozent-Mythos“ aus dem politischen Hut gezaubert. Untersucht man aber, wie sich die europäische Welt nach 1988 tatsächlich entwickelt hat, muss man erkennen, dass der damalige Kommissionspräsident mit seiner Prognose falsch lag.

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So ergab etwa eine niederländische Untersuchung bereits im Jahr 2006, dass nur 18 bis 27 Prozent aller verabschiedeten Rechtsvorschriften in den Niederlanden auf EU-Richtlinien zurückgehen. Eine bundesdeutsche Studie aus dem Jahr 2008 untersuchte, wie hoch der „europäische Impuls“ in den jeweiligen deutschen Ministerien ist. Dabei kommt man zu äußerst unterschiedlichen Ressortergebnissen: Im Ressort Umwelt war der Anteil mit rund 81 Prozent am höchsten. Im Bereich Forschung und Bildung gab es hingegen gar kein Gesetz, das auf Brüssel zurückging. Endergebnis dieser Studie: Nur knapp 40 Prozent der deutschen Gesetze haben einen europarechtlichen Ursprung. Und: Die Produktion europäischer Gesetze nimmt von Jahr zu Jahr ab, ihr Anteil an der Gesetzgebung sinkt seit über einem Jahrzehnt kontinuierlich.

Je nach Politikfeld

Eine Sichtung seriöser Studien zeigt klare Tendenzen: Die EU-Bestimmtheit variiert je nach Politikfeld sehr stark. In der Agrar- und Umweltpolitik ist das Ausmaß der Europäisierung sehr hoch. Gerade in den für die Bürger entscheidenden und sensiblen Bereichen aber, wie Steuern, Ausgaben, Sozial- und Gesundheitspolitik, Bildung, lokale Infrastruktur und Außenpolitik, ist die angebliche Brüsseler Regelungswut jedoch gering bis inexistent. Dies ist nicht wirklich verwunderlich, wenn man sich in Erinnerung ruft, dass die Mitgliedstaaten dort immer noch die meisten Kompetenzen besitzen.

Ausreglementiert

Wolfgang C. Müller, Professor für Staatswissenschaft an der Universität Wien, spricht in diesem Zusammenhang von einem „modernen Mythos“. Er kommt bei einer großangelegten Studie, die 2010 veröffentlicht wurde, auf einen Anteil von lediglich 10,6 Prozent an allen gültigen österreichischen Gesetzen, die europäische Regeln enthalten.

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Dazu kommt, dass seit dem Amtsantritt der neuen EU-Kommission unter Jean-Claude Juncker im Jahr 2014 die Anzahl der europäischen Legislativvorschläge sogar noch um 72 Prozent gesunken ist. Die EU scheint – im Rahmen ihrer bestehenden Zuständigkeiten – „ausreglementiert“. 

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