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Wie sich die Parteien in die Verfassung zementiert haben
17. Oktober 2017 Demokratie Lesezeit 7 min
Dass die österreichische Parteienlandschaft über Jahrzehnte so stabil geblieben ist, hat auch institutionelle Gründe: von der Sperrklausel über hohe Parteiförderung bis zu öffentlichen Inseraten.
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Es gibt eine Realität, in der die Grünen dieser Tage nicht zittern müssten, ob sie weiterhin im Nationalrat vertreten sein werden. Eine Realität, in der die große Koalition nach der letzten Nationalratswahl 2013 nicht mit bequemen acht Mandaten über der einfachen Mehrheit von 92 abgesichert war, sondern bloß mit zweien. Eine Realität, in der das BZÖ mit sechs Mandaten im Nationalrat vertreten ist, die Kommunisten mit zweien, und sogar ein einzelner Pirat einen Platz im Parlament hat.

Das Einzige, was diese Realität von der unseren unterscheidet, ist eine klitzekleine Passage in der Nationalratswahlordnung: In § 100 heißt es lapidar: Im zweiten Ermittlungsverfahren nehmen Parteien teil, die im ersten Ermittlungsverfahren zumindest in einem der Regionalwahlkreise ein Mandat oder im gesamten Bundesgebiet mindestens 4 % der abgegebenen gültigen Stimmen erzielt haben.

Das ist das, was man umgangssprachlich „Vierprozenthürde“ nennt: die Sperrklausel, die die Stabilität des parlamentarischen Systems gewährleisten soll.

Von der Stimme zum Mandat

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Sie ist mit der Nationalratswahlordnung 1992 im Zuge der größten Wahlrechtsreform der vergangenen Jahrzehnte gleichzeitig mit dem Dritten Ermittlungsverfahren eingeführt worden – die Grünen hatten davor schon zweimal (1986 und 1990) den Einzug in den Nationalrat geschafft, eine Pluralisierung der demokratischen Landschaft zeichnete sich ab.

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Dem Stimmenausgleich auf Bundesebene; Stimmen, die weder im Regionalwahlkreis noch auf Landesebene Mandate erzielt haben, werden bundesweit verteilt, was kleinere Parteien begünstigt, die regional nicht so stark aufgestellt sind.

45 Parteien scheiterten an den vier Prozent

Im wichtigsten juristischen Kommentar zum Wahlrecht, Stein/Vogl/Wenda, heißt es heute zur Sperrklausel: Die 4%-Klausel stellt, wie auch die „Grundmandatsregelung“, eine zulässige Maßnahme gegen eine mögliche „Parteienzersplitterung“ in der Zusammensetzung des Nationalrats dar. Der Verfassungsgerichtshof hat sich bislang nicht ausdrücklich mit der Zulässigkeit von Sperrklauseln beschäftigt, hat aber in VfSlg. 885211 980 gegen eine 5%-Klausel in § 65 der Tiroler Landtagswahlordnung 1975 keine Bedenken geäußert.

Die im internationalen Vergleich niedrig angesetzte Vierprozentklausel gewährleistet in ausreichendem Maß eine erfolgreiche Wahlwerbung auch kleinerer Parteien, ohne den angestrebten Zweck zu verfehlen.

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Zumindest Letzteres könnten inzwischen einige anders sehen: 45 Parteien sind in den Nationalratswahlen seit der Reform 1992 (die aktuelle noch nicht mitgerechnet) unter der Vierprozenthürde gelegen:

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Diese Parteien sind (auch) an der Vierprozenthürde gescheitert

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Allein 2013 hat das zur Folge gehabt, dass mehr als jede zwanzigste gültige Stimme „verloren“ war, also keine Repräsentation im Nationalrat hat: 5,58 Prozent der Stimmen sind auf Parteien entfallen, die die Vierprozenthürde nicht geschafft haben. Diese Hürde aus der NRWO – Grundmandat (was noch nie eine Partei erreicht hat, die nicht sowieso eingezogen wäre) oder vier Prozent – ist aber nur einer von drei Faktoren, die das politische Machtsystem in Österreich stabilisieren.

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Parteiförderung: Wer hat, dem wird gegeben

Der zweite, und argumentierbarerweise viel entscheidendere, ist die Parteienförderung. Die ist in Österreich im internationalen Vergleich sehr großzügig aufgestellt: 2004 und 2007 verglich der Oldenburger Politikwissenschaftler Karl-Heinz Naßmacher die „Demokratiekosten“ verschiedener Länder und kam zu dem Schluss, dass Österreich bei der Summe, die die Republik jährlich an politische Parteien ausschüttet, weltweit im Spitzenfeld liegt.

Allein der Bund gibt jedes Jahr nach dem 2012 novellierten Parteien-Förderungsgesetz 4,6 Euro pro bei der Nationalratswahl Wahlberechtigten aus, das sind aktuell rund 30 Millionen Euro. (Dass die Parteienförderung im Gegensatz zu vielen Förderungen, die Bürgern zugutekommen, eine Valorisierungsbestimmung enthält, sei hier nur am Rande erwähnt.) Dazu kommen noch eigene Parteienförderungen in den Bundesländern, rechtlich gebundene Klub- und Akademieförderungen, Förderungen für Parteijugendorganisationen usw. – in Summe erhalten die Parteien alleine heuer mehr als 200 Millionen Euro vom Staat.

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§ 5. Ab dem Jahr 2015 vermindern oder erhöhen sich die in § 1 Abs. 2 und 3 sowie § 2 Abs. 2 angeführten Beträge in jenem Maß, in dem sich der von der Bundesanstalt „Statistik Österreich“ verlautbarte Verbraucherpreisindex 2010 oder der an seine Stelle tretende Index des Vorjahres verändert, wobei Änderungen so lange nicht zu berücksichtigen sind, als sie 5 vH dieser Indexzahl und in der Folge 5 vH der zuletzt für die Valorisierung maßgebenden Indexzahl nicht übersteigen. Bei der Berechnung der neuen Beträge sind Beträge, die 50 Cent nicht übersteigen, auf den nächstniedrigeren ganzen Euro abzurunden, und Beträge, die 50 Cent übersteigen, auf den nächsthöheren ganzen Euro aufzurunden. Die neuen Beträge gelten ab dem der Verlautbarung der Indexveränderung durch die Bundesanstalt Statistik Österreich folgenden übernächsten Monatsersten. Der Rechnungshof hat die durch die Valorisierung geänderten Beträge und den Zeitpunkt, in dem deren Änderung wirksam wird, im Bundesgesetzblatt II kundzumachen.

Ein interessantes Detail, das zur Stabilisierung bestehender Machtverhältnisse beiträgt: Praktisch jede dieser Förderungen ist an das letzte Wahlergebnis der Partei (bzw. an die erzielte Zahl der Mandate) gebunden.

In der Bundes-Parteienförderung erhält etwa jede Partei mit mehr als 5 Abgeordneten einen Basisbetrag von 218.000 Euro, das waren bei fünf solchen Parteien im Nationalrat 1,09 Millionen Euro, die gleichmäßig verteilt werden – der Rest, also fast 29 Millionen Euro jedes Jahr, wird anteilig, „im Verhältnis der für sie bei der letzten Nationalratswahl abgegebenen Stimmen“ verteilt. Kritisch kann man das sehen, wenn man fragt, ob große Parteien zwingend mehr Aufgaben haben als kleine – oder ob nicht alle im Parlament vertretenen Parteien grundsätzlich denselben Aufwand in ihrer politischen Arbeit haben.

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Staatsbetriebe lieben Machthaber

Und dann ist da noch der dritte Faktor, der die Stabilität der politischen Machtverhältnisse begünstigt: nämlich die über Jahrzehnte geübte Praxis der Parteien an der Macht, die ihnen unterstellten Verwaltungsstrukturen zu ihren Gunsten einzusetzen.

Eigentlich dürfen Parteien nach § 6 Parteiengesetz keine Spenden von Unternehmen und Einrichtungen annehmen, an denen die öffentliche Hand mit mindestens 25 Prozent beteiligt ist. Inserate in Parteimedien sind aber rechtlich kein Problem – und das erhöht die Anzahl der Schaltungen in Wahlzeiten deutlich.

Ein Beispiel aus Oberösterreich, wo 2015 Landtags- und Gemeinderatswahlen stattgefunden haben: Die städtische Linz AG hat die Inserate in Parteimedien institutionalisiert. „Seit 2010 können Linzer Gemeinderatsfraktionen um Inseratsschaltungen bis max. 15.000 Euro pro Jahr ansuchen“, lässt der städtische Energieversorger wissen. SPÖ, ÖVP und FPÖ haben von diesem Volumen Gebrauch gemacht, an den Rechnungshof gemeldet hat das aber nur die FPÖ.

In den Rechenschaftsberichten von SPÖ und ÖVP liest man von den Inseraten nichts. Auch die Energie AG Oberösterreich – zu 52,45 Prozent im Eigentum der Landesholding – hat 3.000 Euro für Inserate in Medien der Landeshauptmannpartei ÖVP ausgegeben. In Wels haben rund um die Gemeinderatswahl Unternehmen im Stadteigentum eifrig in blauen Parteimedien inseriert. Die Messe Wels investierte 8.000 Euro – im Aufsichtsrat sitzt der jetzige Bürgermeister Andreas Rabl.

Solche Beispiele gibt es zu tausenden in Gemeinden und Ländern in ganz Österreich; die Zahl der Fälle, in denen öffentliche Betriebe in Medien von Parteien, die noch nicht gewählt worden sind, inserierten, lässt sich dabei wohl an einer Hand abzählen.

Dabei sind solche Inserate nur die Spitze des Eisbergs: Ein anderes Beispiel, wie öffentliche Institutionen den Parteien an der Macht nützen, wäre etwa, dass Beamte in städtischen Betrieben der Stadt Wien für politische Arbeit bei voller Bezahlung freigestellt werden können. Aber das alles gilt natürlich nur für Parteien, die es schon geschafft haben, gewählt zu werden. 

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Exkurs: Einnahmen aus Inseraten sind im Rechenschaftsbericht in einer eigenen Anlage mit Name und Adresse des Inserenten/der Inserentin auszuweisen, soweit diese im Einzelfall den Betrag von 3.500 Euro übersteigen.

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