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Was die Ratspräsidentschaft kann und was nicht

Österreich hat mit 1. Juli den Vorsitz im Rat der Europäischen Union übernommen. Die Präsidentschaft ist vor allem eine sanfte Kraft ohne große Gestaltungsmacht. Um erfolgreich zu sein, muss sie sich eines ausgefeilten Apparats bedienen.

07.07.2018

Die EU ist ein Tanker, abrupte Kurswechsel sind kaum erlaubt. Das gilt auch für ihren Gesetzgebungsprozess.

Die Möglichkeiten der Ratspräsidentschaft, Initiativen zu setzen, sind schon dadurch beschränkt, dass das Initiativrecht ausschließlich der Kommission zukommt. Die Präsidentschaft kann vor allem den Finger in offene Wunden legen, Projekte anregen oder neu beleben und so Änderungen anstoßen.

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Im Gesetzgebungsprozess der EU hat die Kommission das Initiativrecht. Sie allein kann dem Rat und dem Parlament Gesetzgebungsakte vorschlagen. In der Praxis reagiert sie jedoch auch auf Druck vonseiten des Rates oder des Parlaments und legt bisweilen gewünschte Initiativen vor. Einigen sich Rat und Parlament nicht auf eine gemeinsame Beschlussfassung, wird im sogenannten Trilog mit der Kommission eine Aussprache vorgenommen und gegebenenfalls ein Kompromiss ausgearbeitet. Schließlich benötigen EU-Richtlinien und Verordnungen in der Regel die Zustimmung des Rates wie des Parlaments. In seltenen Verfahren hat das Parlament nur ein Anhörungsrecht. Bei anderen Maßnahmen, wie dem mehrjährigen Finanzrahmen, hat das Parlament ein Zustimmungsrecht, kann den Vorschlag aber nicht abändern.

Vom Ratsvorsitz wird aber vor allem eines erwartet: diplomatisches Geschick beim Aushandeln von Kompromissen der Mitgliedstaaten untereinander und aller gemeinsam mit dem Parlament. Die Präsidentschaft ist, wie es in einem Werbespot zum österreichischen Vorsitz zum Ausdruck kommt, eher ein Stück für Orchester als für Solisten.

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Präsident gibt’s kan

„Den Rat“ gibt es eigentlich nicht. Der Begriff bezeichnet vielmehr viele verschiedene Treffen vieler verschiedener Minister. In zehn Ratsformationen, vom Rat für Wettbewerbsfähigkeit bis hin zu jenem für Umwelt, treffen sich die jeweils zuständigen Ressortchefs der Mitgliedstaaten.

Jede dieser Ratsformationen hat einen eigenen Vorsitzenden, in diesem Halbjahr jeweils einen österreichischen Minister. Einen einzelnen Ratspräsidenten gibt es daher nicht. Zumindest nicht mehr, seit der Europäische Rat, das Gremium der Staats- und Regierungschefs, einen permanenten Präsidenten hat.

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Hunderte Minister

Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten, in dem die Außen- und Europaminister vertreten sind, soll den Überblick bewahren und für Kohärenz sorgen. Hier kann ein Ratsvorsitz seine Fähigkeiten unter Beweis stellen, allerdings meist weit abseits der Öffentlichkeit. Den Vorsitz führt hier Gernot Blümel.

Bundeskanzler Sebastian Kurz hat bereits angekündigt, sich vorwiegend um die Ratspräsidentschaft kümmern zu wollen, während Vizekanzler Heinz-Christian Strache sich auf die Innenpolitik konzentrieren werde. Das Bundeskanzleramt hat dementsprechend die „Gesamtkoordination der Vorbereitungsarbeiten zum Ratsvorsitz“ übernommen.

Koordination ist im Rat mitunter auch bitter nötig. Immerhin können an Ratstagungen insgesamt 459 Minister der Mitgliedstaaten teilnehmen, die dort derzeit Kabinettsrang haben. Hinzu kommen noch Hundertschaften an Vizeministern, Staatssekretären und hohen Beamten, die sie mitunter vertreten.

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Vorbereitung ist alles

Bei dieser Vielfalt an Politikern mutet es beinahe merkwürdig an, dass der Rat praktisch nie Gesetzgebungsvorhaben ablehnt. Das liegt daran, dass der Rat nicht abstimmt, wenn keine Mehrheit absehbar ist.05 Dieser Umstand ist weniger der Harmonie in der europäischen Familie als vielmehr einer umfassenden Vorbereitung geschuldet.

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Der Rat verfügt über 156 vorbereitende Beratungsgremien, von denen manche ad hoc, andere regelmäßig tagen. Dazu gehören beispielsweise Ratsarbeitsgruppen für „Ausfuhrkredite“, „Weltraum“ und „Materielles Strafrecht“.

Über allem thront der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV oder COREPER). In zwei Sitzungsformaten werden hier vor allem politische Streitpunkte bei Gesetzgebungsvorhaben ausgeräumt. Im AStV II beraten die EU-Botschafter der Mitgliedstaaten, im AStV I ihre Stellvertreter. Dem Gremium arbeiten wiederum die heimischen Ministerien zu.

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Die EU-Koordination zwischen den österreichischen Ressorts gehörte früher zu den Aufgaben des Außenministeriums und wird seit dem Regierungswechsel vom Bundeskanzleramt wahrgenommen. Die Fachministerien erstellen Weisungen zu den einzelnen Tagesordnungspunkten der Sitzungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter. (Das Landwirtschaftsressort weist den stellvertretenden Ständigen Vertreter beispielsweise an, in der Sitzung gegen ein Fischereiabkommen mit einem Drittstaat zu stimmen.) Einigen sich zwei oder mehr Ministerien nicht auf ein gemeinsames Vorgehen in einem Bereich, für den sie gemeinsam zuständig sind, ergeht keine Weisung. Österreich kann dann sein Stimmrecht nicht ausüben. Nur hochpolitische Fragestellungen, die auf Botschafterebene nicht beantwortet werden können, reicht der AStV an den Rat zur Debatte weiter. Ein Großteil der Gesetzgebungsakte wird jedoch schon auf Beamtenebene ausverhandelt und vom Rat nur noch durchgewunken.

Neben diesem eingespielten EU-Apparat laufen die Vorbereitungen der Präsidentschaft. Seit September 2016 tagt dazu eine interministerielle Lenkungsgruppe. Treffen in Brüssel und Österreich müssen geplant und akkordiert sein. Die Verhandlung und der Abschluss möglichst vieler Dossiers sollen vorbereitet werden.

Außerdem hat Österreich mit den beiden vorangehenden Vorsitzländern Estland und Bulgarien als sogenannte Trio-Präsidentschaft ein gemeinsames 18-Monate-Programm erstellt, das allerdings mit 19 Seiten recht allgemein ausgefallen ist: Das Klima soll beispielsweise geschützt und die Wirtschaft soll angekurbelt werden.

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Die Zusammenarbeit zwischen den EU-Institutionen will gepflegt werden.

Ein Personalproblem

Hier kommt der Ratsvorsitz ins Spiel. Er bereitet innerhalb der vorhandenen Strukturen die Entscheidungen vor. Damit eine Präsidentschaft erfolgreich sein kann, braucht sie deshalb vor allem eines: gutes Personal.

Das gilt für die politische Ebene ebenso wie für den öffentlichen Dienst. Die bemühteste Ministerin ist ohne fähige Beamte genauso aufgeschmissen wie die besten Staatsdiener mit einem antriebslosen Politiker. Und noch eines ist wichtig: eine stabile Regierung. Nichts kann einer Präsidentschaft mehr zu schaffen machen als Ministerrücktritte oder gar, wie in Tschechien, der Sturz des Kabinetts.

In den Ratsarbeitsgruppen und im AStV übernehmen während des Ratsvorsitzes österreichische Beamte die Führung. Durch fehlende personelle Auswahl oder mangelnde Rückendeckung durch die heimischen Ministerien kann sich ein Land hier gehörig blamieren – ein Bild der Schwäche gegenüber den anderen Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen.

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Eine erfolgreiche EU-Koordination lebt deshalb nicht zuletzt von einer funktionierenden innerministeriellen Kommunikation. Es fällt der Politik schwer, ihre Vorstellungen umzusetzen, wenn die Probleme, die dabei entstehen, zu spät, eingeschränkt oder gar nicht rückgemeldet werden.

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Kleinheit als Problem und Chance

Ein erfolgreicher Ratsvorsitz erfordert neben der Qualität der vorhandenen Ressourcen auch eine gewisse Quantität. Kleinen Mitgliedstaaten fällt es zum Teil sehr schwer, Präsidentschaften umfangreich zu organisieren und abzuwickeln.

Zum Umgang mit diesem Problem gibt es mehrere Ansätze: Man kann die eigenen Bemühungen reduzieren, ein Pflichtprogramm anbieten und hoffen, dass nichts schiefläuft. Man kann aber auch andere Mitgliedstaaten um Unterstützung bei der Planung bitten und versuchen, Nischenschwerpunkte zu setzen.

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Hier zahlen sich vor allem gute Beziehungen zu den anderen Mitgliedstaaten aus, wie eine Vergleichsstudie der Universität Bristol zeigte. Die irische Präsidentschaft habe die Personalnot zu einer Tugend gemacht: Während Italien seinen gesamten Vorsitz mit eigenen Mitarbeitern administrierte, war Irland auf eine gute Zusammenarbeit mit den EU-Institutionen angewiesen, was ihm letztlich zum Erfolg verhalf.

Auch für Österreich bedeutet eine Ratspräsidentschaft eine personelle Herausforderung. Dem wird mit Mehrarbeit und vor allem jungem Hilfspersonal begegnet. Dem Bund kommt dabei zugute, dass er Jungakademiker vorübergehend weiterbeschäftigen kann, die schon für den OSZE-Vorsitz 2017 befristet angestellt wurden. In manchen Ressorts behilft man sich mit zusätzlichen Verwaltungspraktikanten.

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Schwierige Inhalte

Eine Präsidentschaft kann daran scheitern, dass sich ein Land vorwiegend mit sich selbst beschäftigt. Der spanische Vorsitz im ersten Halbjahr 2010 stand vor allem im Zeichen der dortigen Wirtschaftskrise. Der Versuch der sozialdemokratischen Regierung, die Präsidentschaft zum Ende hin zu retten, indem man neue Themenkapitel eröffnete, stieß auf den Spott der Europäischen Volkspartei.

Österreichs letzte Ratspräsidentschaft im Jahr 2006 brachte hingegen durchaus vorzeigbare Ergebnisse. So gelang damals die Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen der EU, über den derzeit wieder gestritten wird. Außerdem konnte man eine Einigung bei der umstrittenen Dienstleistungsrichtlinie erzielen. Bei den Verhandlungen mit Lateinamerika, der Menschenrechtsagentur in Wien oder dem Alpentransit stieß man jedoch auf Granit.

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Eine Ratspräsidentschaft ist nicht zuletzt auch ein Werbeauftritt: nach innen durch medienwirksame Ratstagungen und informelle Treffen im Vorsitzland, nach außen durch eine friktionsfreie Vorsitzführung. Letzteres ist allerdings durch schöne Bilder allein nicht zu erreichen.

Schließlich kann der Ratsvorsitz alleine nichts zustandebringen. Dossiers haben nur eine Chance, wenn sie zur rechten Zeit mit den passenden Inhalten und akzeptablen Kompromissvorschlägen aufwarten. Der nachdrückliche Versuch Estlands, während seiner Präsidentschaft den Zustand der Ackerböden aufs Tapet zu bringen, schlug ebenso fehl wie die Reform des Urheberrechts für audiovisuelle Werke. Andererseits eröffnen sich auch immer wieder Gelegenheiten, festgefahrenen Verhandlungen neuen Schwung zu verleihen. Ein professioneller EU-Vorsitz nimmt diese auch abseits des Programms wahr.

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Das offizielle Österreich hat teils konkrete, teils nur vage Vorhaben für den Vorsitz formuliert.

Was will Österreich?

Eventualitäten lassen sich nie ausschließen. Ein Vorsitzland plant aber üblicherweise weit im Voraus, welche Themen es in den Vordergrund stellen möchte, und bereitet sich entsprechend vor. Das Motto der österreichischen Ratspräsidentschaft, „Ein Europa, das schützt“, kann daher weitgehend nur auf das aufbauen, was bereits geplant war.

Das aktuelle Präsidentschaftsprogramm formuliert auf 70 Seiten die österreichischen Vorsitzpläne einmal mehr, einmal weniger vage: Man will ebenso „effiziente Fortschritte bei den Verhandlungen über die künftigen EU­-Weltraumprogramme“ erzielen, wie durch eine „Änderung des bestehenden Rahmenbeschlusses zum Europäischen Strafregister­informationssystem (ECRIS)“ den Datenaustausch im Strafrechtsbereich verbessern.

Zum Programm gehören außerdem eine Vervollständigung des Datenschutzes durch weitere Rechtsakte, eine Weiterentwicklung des Aufklärungsnetzwerks gegen Radikalisierung, der Abschluss der Änderung der Richtlinie zu krebserregenden Stoffen, die Revision des transeuropäischen Verkehrsnetzes, die Vertiefung des Elektrizitätsbinnenmarkts oder der Abschluss der Verhandlungen zur Spirituosen-Verordnung.

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Auf die beiden bestimmendsten Themen der Präsidentschaft hatte Österreich allerdings vorweg wenig Einfluss. Die Debatten um das EU-Budget und über den Brexit hat man geerbt. Hier zu Lösungen zu kommen, wäre dafür der größtmögliche Erfolg. 

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07.07.2018

Das Rechercheteam

Jane Hardy
Team TV
Linda Kettler
Team TV

Linda Kettler, geboren 1972 in Reykjavik, hat Sprachen und Literatur in Island, Deutschland, Frankreich und England studiert. Sie blickt auf eine 18-jährige Karriere bei ORF, ATV und ServusTV als Gestalterin, Redakteurin, TV-Producerin und Regisseurin im Bereich TV-Magazin, Show, Reportage und Dokumentation zurück. Seit einigen Jahren unterrichtet sie TV-Beitragsgestaltung als nebenberufliche Lektorin auf universitärem Niveau in Österreich.

Pamela Milkowski
Team TV

Lebte einige Jahre in New York und in Irland und arbeitet mittlerweile seit zehn Jahren im Bereich Medien und Fernsehen. In den letzten Jahren war sie als selbstständige TV-Producerin für verschiedene Filmproduktionsfirmen tätig, wo sie unter anderem Beiträge für ATV, Puls4 und den ORF gestaltete, darunter Formate und Sendereihen, die sowohl Unterhaltung als auch investigative und gesellschaftskritische Themen behandeln.

Moritz Moser
Team Recherche
Martin Thür
Team TV

Martin Thür ist seit 18 Jahren Fernsehjournalist. Von 2002-2017 war er in der ATV-Nachrichtenabteilung tätig und hat dort Nachrichten, Reportagen und Wahlberichterstattung gemacht. Von 2014-2017 war er Moderator der politischen Interviewsendung “Klartext”. Für Addendum gestaltet er TV-Reportagen.

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