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Staatslenker auf Zeit: Die Schwächen der Experten

Expertenregierungen wurden bisher nur in Krisen- und Übergangszeiten bestellt. Die größte Schwäche dieses Regierungstyps offenbart sich bei einem Blick auf alle europäischen Kabinette seit 1945: Meist fehlt der politische Rückhalt. Die unbeliebteste dieser Regierungen hielt gerade einmal 17 Tage.

03.06.2019
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In Krisenzeiten wird regelmäßig die Forderung nach sogenannten Experten in der Regierung laut. In ihrer Qualität unterscheiden sich die Krisen wie auch die Experten. Der Einsatzbereich der Technokraten reicht vom Ende einer Koalition bis hin zum Ende eines Staates. Entsprechend unterschiedlich sind die Anforderungen, die sich an die eingesetzten Expertenregierungen richten.

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Die Katastrophenmanager

Es sind die Experten, die Katastrophen ausbaden dürfen, mit denen politische Parteien lieber nicht in Verbindung gebracht werden wollen. Wer möchte schon – zum Beispiel – die Sanierung Italiens verantworten. Genau dafür wurde einst Mario Monti zum Ministerpräsidenten ernannt. Oder wer will gleich einen ganzen Staat abwickeln, und die unbequemen Konsequenzen seinen Wählern erklären?

Es überrascht daher wenig, dass auch die letzte k.k. Regierung 1918 ein Expertenkabinett war. Ministerpräsident Heinrich Lammasch war Professor. In seiner Regierung saßen hauptsächlich weitere Universitätslehrer und Beamte. Als sogenanntes Liquidationsministerium hatten sie die Verlassenschaft der untergehenden Monarchie so weit wie möglich zu ordnen.

Abseits der großen Umbrüche werden Expertenkabinette auch als klassische Übergangsregierungen vor Neuwahlen eingesetzt. Sie sollen – wie nun auch in Österreich – die Verwaltung fortführen, bis erneut eine parlamentsgestützte Regierung ins Amt kommt. Bundespräsident Alexander Van der Bellen und die designierte Kanzlerin Brigitte Bierlein haben bereits angekündigt, dass die neue Regierung nur verwaltend und nicht gestaltend tätig sein wird. Denn auch dieser Regierung könnte jederzeit vom Nationalrat das Vertrauen entzogen werden.

Aber selbst als Übergangsregierungen bilden Technokratenkabinette die Ausnahme. In der Regel arbeiten in Übergangsphasen vor und nach Wahlen die amtierenden Regierungen amtsführend weiter. Das ist auch in Österreich Usus. Nach einer Nationalratswahl demissioniert die amtierende Bundesregierung traditionell beim Bundespräsidenten und wird mit der Fortführung der Verwaltung betraut, bis eine neue ernannt ist.

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Regierungen des Übergangs

Expertenregierungen kommen meist nur beim völligen Kollaps einer Koalitionsregierung ins Amt. So wurde Jan Fischer 2009 tschechischer Ministerpräsident, nachdem die Vorgängerregierung unter Mirek Topolánek über ein Misstrauensvotum gestürzt war. Die übrigen Minister wurden allerdings von den Parteien nominiert.

In Italien wurde 1995 das Kabinett von Lamberto Dini eingesetzt, nachdem die Koalition von Silvio Berlusconi mit der Lega Nord zerbrochen war. Die Regierung bestand aus parteilosen Fachleuten. Das Scheitern eines weiteren Berlusconi-Kabinetts brachte dann 2011 den ehemaligen Universitätsprofessor und EU-Kommissar Mario Monti für immerhin 530 Tage ins Amt.

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Eine Untersuchung aller europäischen Übergangsregierungen zwischen 1945 und 2010 zeigt, dass sich keine von ihnen auch nur zwei Jahre lang halten konnte. Spitzenreiter war Bulgarien, dessen Expertenkabinett 1994 für 611 Tage amtierte. Warum ist das so?

Der Beamte als Politiker?

Expertenregierungen sind im Kern meist Beamtenregierungen. Leitende Beamte bringen mit, was in einer solchen Situation gefragt ist: Sie kennen die rechtlichen, im Idealfall auch die politischen Abläufe, haben Erfahrung, und für gewöhnlich den Zenit ihrer Karriere schon erreicht. Sie können die Räder am Laufen halten, bis die Politik wieder übernimmt. Auch wenn viele Beamtenregierungen beliebt waren: Als dauerhafte Alternative hat bisher keine von ihnen überlebt.

Der Traum von der Expertenregierung ist dabei ein sehr österreichischer. Schon Kaiser Franz Joseph griff immer wieder auf Beamtenkabinette zurück, wenn eine Regierung mit politischem Rückhalt wieder einmal am Reichsrat gescheitert war. Die Beamten, wenn auch traditionell konservativ, galten als neutrale Macht, die dem Kaiser unterstand und weit entfernt von den Wirren der Parteipolitik agierte.

Doch diese Regierungen konnten nur überleben, weil sie keine großen Projekte verfolgten und – anders als heutige Regierungen – für ihre bloße Existenz keine Mehrheit im Parlament brauchten. Eine Beamtenregierung war historisch nie ein Zeichen von Stärke, sondern eins von Verlegenheit. Sie wurde eingesetzt, um zu verwalten, und nicht, um zu gestalten. Beamtenkabinette sind vor allem ein Beweis für die Unfähigkeit der Parteien, ihre Gegensätze zumindest so weit zu überwinden, dass ein gemeinsames Vorgehen in wesentlichen Politikbereichen möglich wäre.

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Keine echte Alternative

Sogar die erste österreichische Bundesregierung kam unter diesen Vorzeichen zustande. Die Sozialdemokraten hatten die Koalition verlassen, und Bundeskanzler Michael Mayr zimmerte ein Kabinett unter Beamtenbeteiligung zusammen. Die von den Zeitungen so genannte „Verlegenheitsregierung“ hielt nur ein halbes Jahr.

Auch international hat sich das Konzept der Expertenregierung nirgendwo nachhaltig durchgesetzt. Selbst in Präsidialrepubliken, in denen die Regierung nur dem Staatsoberhaupt verantwortlich ist, herrschen mit Parteipolitikern besetzte Kabinette vor. Politische Positionen werden schließlich verhandelt, technokratische vermessen. Die Technokratie als Herrschaftsform zeigt sich damit letzten Endes als nicht demokratiefähig. Politik beschäftigt sich mit Möglichkeiten, Bürokratie mit dem Ist-Zustand.

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Der nötige Rückhalt im Parlament

Die Internationalisierung der Politik macht Expertenregierungen als Dauereinrichtung zusätzlich untragbar. Eine Regierung vollzieht eben nicht nur die vom Parlament beschlossenen Gesetze, sie muss auch im Rahmen der Staatengemeinschaft als verlässlicher Partner auftreten können. Was in Brüssel versprochen wird, muss auch in Wien halten. Einer Regierung ohne parteipolitischen Rückhalt wird es schwerfallen, Entscheidungen des Parlaments vorzugreifen.

Die Erfahrung in der Verwaltung oder in spezifischen Fachgebieten kann mangelnden politischen Spürsinn ebenso wenig wett machen wie die fehlende demokratische Legitimität. Dieses Argument wird auch immer wieder gegen EU-Institutionen vorgebracht. Zum Guten wie zum Schlechten basieren politische Entscheidungen in einer Demokratie letztlich auf dem Vertrauen in eine Regierung und nicht auf deren fachlicher Qualifikation. Ein Politiker kann durchaus auch Experte sein, er muss seine Wähler aber auch davon überzeugen können. 

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03.06.2019

Das Rechercheteam

Moritz Moser
Anna Schneider

Anna Schneider hat Rechtswissenschaften und Kunstgeschichte studiert. Nach einer Zeit als Universitätsassistentin am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht wechselte sie Anfang 2014 als Referentin für Verfassung, Menschenrechte und Weltraum ins Parlament; nun leitet sie als Gründungsmitglied von Quo Vadis Veritas das Thementeam von Addendum.

Konstantin Glinitzer
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