Bauen oder nicht bauen. Wenn Gemeinderäte beschließen, Ackerland oder Grünland in Bauland umzuwidmen, steigt der Preis eines Grundstücks meist um ein Vielfaches. Nicht zuletzt deshalb ist die Flächenwidmung das wohl größte Machtruder jeder der 2.095 Gemeinden und Bürgermeister Österreichs. Solange ein Bürgermeister eine Mehrheit im Gemeinderat hat, kann er gewaltige Summen an Geld verschieben. Oder wie der TU-Professor für Raumordnung Arthur Kanonier uns im Interview sagt: „Nirgends werden so schnell Millionen verschoben wie mit einem neuen Flächenwidmungsplan.“
In Niederösterreich werden am Sonntag, den 26. Jänner, 576 neue Gemeinderäte gewählt. Dies haben wir zum Anlass genommen, eine Recherche zu beginnen: eine Datenbank über Flächenwidmungen aufzubauen, um Tendenzen bei Umwidmungen zu erkennen, anschließend Hintergründe zu recherchieren, und so fragwürdige Verfahren, Vorteilsnahmen, womöglich sogar Korruption auf Lokalebene entdecken zu können. Dafür ersuchten wir alle neun Bundesländer um Unterstützung, um neben den aktuellen auch historische Flächenwidmungspläne zu bekommen.
Funktioniert hat das nicht: Zurück kamen zum Teil absurde Begründungen, warum uns prinzipiell öffentliche Dokumente nicht zugänglich gemacht werden.
Österreich ist in Sachen Flächenwidmung ein datentechnischer Urwald. Der Grund dafür ist zunächst, dass die Kompetenz zur „örtlichen Raumplanung“ laut Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 118, Abs 3 Z 9 den Gemeinden zufällt.
Anders als in Deutschland gibt es in Österreich kein bundesweites Raumordnungsgesetz. Die Bundesländer bzw. die Landesregierungen fungieren beim Thema Flächenwidmung als Aufsichtsbehörde, der Bund überhaupt nur als Zuschauer. Jedes der neun Bundesländer hat ein eigenes Raumordnungsgesetz, und jede der 2.095 Gemeinden in Österreich hat eine eigene örtliche Raumplanung. Das führt dazu, dass niemand einen detaillierten, bundesweiten Überblick über die Flächenwidmungen der Gemeinden hat, geschweige denn, wie sich diese in den vergangenen Jahren entwickelt hat.
Das Problem beginnt schon beim Versuch, die Gegenwart abzubilden. Jedes Bundesland hat unterschiedliche Widmungskategorien, zum Teil hunderte. Die Bundesländer stellen zwar auf geoland.at Karten zur Verfügung, in denen der Datenschungel in vier Widmungskategorien zusammengefasst wird. Das Problem ist aber: Es gibt keine historischen Daten, die Schlüsse über bundesweite Trends zur Flächenwidmung in Österreich zulassen.
Die einzigen uns bekannten historischen und bundesweiten Daten zur Flächenwidmung hat die Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK). Abgebildet sind die Jahre 2013, 2015, 2016 und 2017. Das Problem: Inhaltlich bildet dieser ÖROK-Atlas nur die Verteilung und Entwicklung der Widmungskategorie Bauland in Prozent ab. Rückschlüsse auf einzelne Grundstücke sind nicht möglich. Für unser Vorhaben wären sie jedenfalls zu ungenau und nicht zu gebrauchen.
Diese prekäre Datenlage führte uns zurück zur Quelle. Jede Gemeinde in Österreich ist gesetzlich dazu verpflichtet, den aktuellsten Flächenwidmungsplan ihres Gebietes öffentlich einsehbar zu machen. Bei historischen Flächenwidmungsplänen ist die gesetzliche Lage „nicht so eindeutig“, sagt Professor Arthur Kanonier, hier haben uns lediglich die Länder versichert, dass selbst wenn Gemeinden Flächenwidmungspläne nicht mehr aufbewahren, diese an die Bezirkshauptmannschaften gehen oder in die Landesarchive kommen.
Die Bundesländer haben alle historischen Flächenwidmungspläne bis 2008, aber nur analog, in Kartenform, und nicht digital. Seit 2008 schicken immer mehr Gemeinden ihre Flächenwidmungspläne digitalisiert an die Länder. Die Länder sind jedoch nicht verpflichtet, diese auch zu speichern, sondern immer nur den neuesten Stand – etwa auf geoland.at – anzuzeigen. Das heißt: Entweder die Bundesländer speichern vergangene Datenstände nicht ab (wie Kärnten oder Niederösterreich), oder sie speichern sie nur intern und machen aus ursprünglich öffentlichen Dokumenten ein Geheimnis (wie Salzburg oder das Burgenland).
Victoria Achatz, die Leiterin der Geodateninfrastruktur der Landesregierung Salzburg, sagte etwa zu Addendum am Telefon:
„Wir haben historische Daten der letzten Jahre, aber die wurden unsauber digitalisiert, und es haben sich Widmungskategorien geändert. Diese Daten können deshalb zu groben Fehlinterpretationen führen, man bräuchte ein Team, das sich mit Daten auskennt.“
Außerdem sind wir der Frage nachgegangen, wie gut oder schlecht die Bundesländer ihrer Kontrollfunktion nachkommen. Sprich: Wie oft haben die neun Bundesländer Flächenwidmungen der Gemeinden nicht genehmigt? Der Tenor der Antworten: Eine solche Zahl lässt sich nicht ermitteln und wäre auch nicht aussagekräftig, denn die Abstimmung über Widmungen zwischen Gemeinde und Aufsichtsbehörde erfolgt fast immer vor einem Widmungsverfahren, also informell. Trotz dieses Vorbehalts hat das Land Oberösterreich eine Auswertung für uns gemacht. Von 2.000 Planänderungen in den letzten fünf Jahren habe das Land rund ein Drittel abgelehnt.
Das Ergebnis unserer Recherche ist fast schon kafkaesk: Niemand in Österreich hat einen aussagekräftigen und bundesweiten Überblick über Flächenwidmungen. Auch wir konnten uns keinen verschaffen, wegen nicht vorhandener oder unsauberer Digitalisierung und wegen Bundesländern, die digitale Daten von den Gemeinden bekommen, sie aber nicht speichern. Dass niemand einen Überblick hat, zeigt sich auch aus der Vogelperspektive über Österreich, sagt TU-Professor Arthur Kanonier:
„Wenn man mit dem Flieger über Deutschland und die Schweiz fliegt, dann sieht man schon, dass dort die Siedlungskörper deutlich kompakter sind als in Österreich. Je mehr überörtliche Vorgaben bestehen, je mehr überörtliche Siedlungsgrenzen, je mehr regionale Widmungskriterien, desto weniger Möglichkeiten haben die Gemeinden, vor allem in irgendeinem Anlassfall, rasch eine Widmungsfestlegung durchzubringen, die wesentlichen Raumplanungszielen widerspricht.“
Die Frage, die bleibt, ist: Wie werden dann fragwürdige Vorgänge wie etwa jene in Großebersdorf überhaupt aufgedeckt oder verhindert? „Die Opposition im Gemeinderat müsste bei solchen Fällen laut aufschreien, oder es müssten sich Gemeinderäte bei Abstimmungen als befangen erklären“, sagt Gilbert Pomaroli, Leiter des Fachbereichs Örtliche Raumordnung der Landesregierung Niederösterreich.
Auf die Frage, ob es nicht auch die Aufgabe der Länder sei zu verhindern, dass Bürgermeister sich durch Flächenwidmungen selbst bereichern, sagt Pomaroli: „Wir haben die Flächenwidmungen lediglich nach dem niederösterreichischen Raumordnungsgesetz und nach den fachlichen Vorschriften zu beurteilen. Wem das Grundstück gehört, hat uns nicht zu interessieren.“
Rainer Fleckl 
Johannes Perterer 
Sebastian Reinhart 
Andreas Wetz
