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27.01.2019

Wie viel Reform bleibt von der Partnerschaft?

In 91 Prozent aller Fusionsgemeinden sind die Verwaltungskosten nach der Reform höher als davor. Auf den wichtigsten Kostenstellen zeigen sich kaum Einsparungen. Was bleibt übrig?

„Im Säckel des Landes wird sich die Gemeindereform in drei, vier, fünf Jahren erstmals ein bisschen auswirken“,  sagte Hermann Schützenhöfer vor vier Jahren, damals noch Landeshauptmann-Stellvertreter, in einem ATV-Interview  zur geplanten Gemeindestrukturreform. Die steirische Reformpartnerschaft der Volkspartei mit den Sozialdemokraten galt damals als Vorbild für den Bund. Eine Studie im Auftrag des Landes bezifferte das mögliche Einsparungspotenzial mit knapp 41 Millionen Euro jährlich.

Aber was bleibt von diesen Versprechungen bis heute übrig? Addendum hat Zahlen und Daten analysiert. Das Resultat: auf finanzieller Seite wenig bis gar nichts. Die Verwaltungsausgaben von fusionierten Gemeinden sind in den ersten drei Jahren nach der Zusammenlegung weiter gestiegen. Ihr Niveau liegt über dem vor der Reform.

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Korrekturhinweis:
Addendum hat am 27. Jänner die Verwaltungsausgaben pro Kopf inklusive Buchungen zur gesonderten Verwaltung und sonstigen Ausgaben publiziert. Damit wurden Doppelbuchungen veröffentlicht. Seit 30. Jänner erscheinen diese Zahlen in korrigierter Fassung. An der grundsätzlichen Aussage, dass die Verwaltungsausgaben in fusionierten Gemeinden gestiegen sind, ändert sich nichts. Details lesen Sie in der erweiterten Methodik.

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Im Detail stiegen die Verwaltungsausgaben pro Kopf in fusionierten Gemeinden in den Jahren 2013 und 2014 am stärksten – nämlich rund fünf Prozent. Das sind jene Jahre, in denen die Pläne der steirischen Reformpartner konkreter wurden. Im Reformjahr selbst sind die ausgewählten Verwaltungsausgaben pro Kopf nur um 0,6 Prozent gestiegen. Danach sind ebenfalls Zuwächse zu verzeichnen.

Anstieg von 2016 auf 2017

Auch vom Jahr 2016 auf 2017 sind die Verwaltungsausgaben pro Kopf in fusionierten Gemeinden um 1,5 Prozent gestiegen – in nicht fusionierten war es ein Plus von 1,7 Prozent. Von Einsparungen ist also in den ersten drei Jahren nach der Gemeindestrukturreform nichts zu sehen. Das ist die Kernaussage einer umfassenden Analyse der Rechnungsabschlüsse der steirischen Gemeinden. Die Ergebnisse publiziert Addendum in Kooperation mit der Kleinen Zeitung, die ein umfassendes Stimmungsbild in den Kommunen erfasst und mit Entscheidungsträgern Bilanz gezogen hat. Wie viel Reform bleibt also von der Partnerschaft?

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Wir führen kein Fusionssparbuch.
Wolfgang Wlattnig, Leiter der steirischen Gemeindeabteilung

Wolfgang Wlattnig war einer der zentralen Köpfe der Reform. Er leitet die Abteilung für Gemeinden, Wahlen und ländlichen Wegebau des Landes und hat die Reform rechtlich begleitet und sagte: „Die Reform hat sich bewährt. Einsparungen waren nicht das zentrale Motiv, wir führen kein Fusionssparbuch.“ Es sei niemand entlassen worden, Pensionierungen oder der Verkauf von Immobilien würden sich erst in einigen Jahren auswirken. Dass bei den Personalausgaben keine Spareffekte zu sehen sind, zeigt sich auch in unserer Analyse. Sie sind die größte Kostenstelle unter den Verwaltungsausgaben und im Vergleich zu den durchschnittlichen Kosten vor und nach der Reform (2012–2014 vs. 2015–2017) in 120 von 127 Gemeinden gestiegen.

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Franz Prettenthaler, der in einer Studie des Joanneum Research ein Einsparungspotenzial von rund 41 Millionen Euro durch die Fusionen geortet hatte, sieht in den Kostensteigerungen ein „Indiz für aufgestauten Investitionsdruck in kleinen Gemeinden und ein Zeichen für eine Professionalisierung in der Verwaltung.“ Frei gewordene Mittel seien unmittelbar wieder investiert worden. Defizite sieht er vor allem bei den freiwilligen Feuerwehren („Es ist kaum etwas zusammengelegt worden.“) und bei der Immobilienverwertung („In Randgemeinden finden sich schwer Mieter oder Käufer.“). Die Entwicklung der wichtigsten Kostenstellen ist in dieser Grafik zusammengefasst:

Bei welchen Kostenstellen die Ausgaben gestiegen sind

Vergleich der durchschnittlichen Dreijahresausgaben vor (2012-2014) bzw. nach der Fusion (2015-2017). Lesebeispiel: „Die Energiekosten sind in 54 % der fusionierten Gemeinden gestiegen. Bei nicht fusionierten Gemeinden war das in 36 % der Gemeinden der Fall.“

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Chronologie zur Gemeindereform

Chronologie zur Gemeindereform

Idee kam nach der Wahl

„Seids mir nicht böse, aber ich meine, dass da etwas geändert gehört.“ Mit diesem Satz, sagte Hermann Schützenhöfer später, deutete er seinen Bürgermeistern nach der Landtagswahl (Herbst 2010) erstmals die Reformen an. In Franz Voves fand er seinen „Reformpartner“.

Der 1. Bürgermeisterbrief

Dass die plötzlich harmonische Landesspitze in der Tat nicht nur die Bezirke und die Verwaltung, sondern auch die Gemeindestruktur verändern will, erfuhren am 30. Juni 2011 die Ortschefs im „ersten Bürgermeisterbrief“. Begleitet von regionalen Konferenzen begann im September 2011 die „Vorschlagsphase“. Ideen und Freiwilligkeit waren gefragt.

Geburt der „Rebellen“

Widerstand formiert sich: Max Taucher (Forum St. Lambrecht), Otmar Hiebaum (Markt Hartmannsdorf sowie Florian Taucher (Höf-Präbach) werden mit der Gemeindeinitiative (gegen Zwangsfusionen) zu den bekanntesten Gegenspielern der „Reformpartner“.    

Ringen um neue Struktur

305 Gemeinden nahmen Stellung – 59 davon offen negativ. Die Landesspitze stellte der Öffentlichkeit eine Studie vor, wonach jährlich 40,9 Millionen Euro einzusparen wären. Im Februar 2012 ging es mit der Verhandlungsphase los, 455 Kommunen waren eingebunden. Im Oktober nahm dann die eigentliche Entscheidungsphase ihren Lauf.

Reform reißt Gräben auf

Abstimmungen. Alternativen. Umfragen. Vorwürfe. Landkarten. In der heißen Reformphase 2013 mangelt es weder an Themen noch Emotionen. Der „Gemeindegipfel“ in der Kleinen Zeitung bringt Gegner und Befürworter an einen Tisch.  

Grünes Licht vom Höchstgericht

Der Verfassungsgerichtshof stellt im Herbst 2014 fest: „Gemeinden haben kein Recht auf ungestörte Existenz.“ Am Ende wurden alle Anträge von Gemeinden gegen die Zusammenlegung abgewiesen, die letzte im März (Saifen-Boden).

Fusionsgesetz beschlossen

Der Landtag beschloss Mitte Dezember 2013 mit Stimmen von SPÖ und ÖVP das „Herzstück der Reformpartnerschaft“, das Gemeindestrukturreformgesetz. Für gut 80 Kommunen bedeutete dies, per Gesetz (unfreiwillig) fusioniert zu werden. Vergebens hofften Fusionsgegner, einzelne Mandatare von SP und VP würden ein „Drüberfahren“ noch verhindern.

Satte Verluste für Reformer

Goutieren die Steirer den Reformeifer? Bei der Landtagswahl (Mai) keineswegs: SPÖ und ÖVP verloren jeweils mehr als acht Prozentpunkte, die FPÖ legte über 16 zu. Bei den Gemeinderatswahlen im März fielen die Verluste für Rot und Schwarz insgesamt schwächer als befürchtet aus. Vereinzelt wurden SP oder VP in Fusionsorten abgestraft.

Ein eindeutiges Muster, warum die Verwaltungsausgaben in vielen Gemeinden steigen und nur in seltenen Fällen sinken, geht aus dutzenden Gesprächen mit steirischen Bürgermeistern nicht hervor. Edelschrott etwa, eine Gemeinde 50 Minuten westlich von Graz, zählt zu den Orten mit überdurchschnittlich gestiegenen Verwaltungsausgaben pro Kopf.

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Aus der Nachbargemeinde Modriach zogen neue Mitarbeiter ins Gemeindeamt in Edelschrott, Personalkürzungen gab es keine. Der alte Standort bleibt erhalten, weil auch Post, Pfarre und Schule darin unterkommen. Das bestehende Gebäude wurde adaptiert, damit die neuen Mitarbeiter Platz finden. „Heute hat jeder Schwerpunkte in der Verwaltung. Das war früher schwierig. Wir können leichter auf Ausfälle reagieren oder wenn im Außendienst dringende Arbeiten notwendig sind.“

Professionalisierung der Arbeit

Diese leistungsfähigeren Einheiten sind einer von drei Vorzügen, die die befragten Bürgermeister hervorgehoben haben:

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  1. Die Spezialisierung der Mitarbeiter ermöglicht professionelleres Arbeiten. Das wird durch eine größere Zahl der zu bearbeitenden Fälle möglich. Gerade in Kleinstgemeinden gab bzw. gibt es mancherorts nur einen einzigen Verwaltungsmitarbeiter, der für sämtliche Bereiche von Kindergarten über Kanalgebühren bis zu Bauverhandlungen und die Buchhaltung verantwortlich ist. Größere Gemeinden beschäftigen in den verschiedenen Bereichen Spezialisten. Das reduziert auch den Bedarf an kostspieliger Fremdexpertise. Durch längere Öffnungszeiten können sich für die Bürger Vorteile hinsichtlich der Erreichbarkeit ergeben und auch in der Qualität, mit der ihre Anliegen bearbeitet werden.
  2. Als Vorteil wurde ebenso genannt, dass Krankheits- und Urlaubsvertretungen geschaffen wurden. Vor der Fusion waren manche Kleingemeinden durch die Abwesenheit eines Mitarbeiters handlungsunfähig.
  3. Größere Projekte sind schneller umsetzbar. Was für einzelne Kleinstgemeinden allein nicht finanzierbar war, ist für fusionierte Gemeinden nun eher in ihrem Spielraum. Zudem vermindert sich bei Großprojekten der Abstimmungsbedarf zu anderen Nachbargemeinden. Kleinere Investitionen für den Bauhof würden sich nun öfter lohnen, die sich vorher als Kleingemeinde nicht rentiert hätten.
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Kainach bei Voitsberg ist eine von vier Gemeinden, in denen die Verwaltungsausgaben gesunken sind. Mit einem Minus von etwa 32 Prozent ist die Gemeinde ein positiver Ausreißer. Der Hintergrund: Zwischen den fusionierten Gemeinden gab es seit Jahrzehnten eine Verwaltungsgemeinschaft. Alle drei Angestellten arbeiteten für alle drei Gemeinden. „Weil jeder Mitarbeiter seine Anliegen als die Wichtigsten erachtete, wurden sie oft aus der Arbeit gerissen und mussten wieder neu anfangen. Dadurch waren Mehrstunden erforderlich, die seit der Fusion weggefallen sind. Wir haben weiterhin drei Angestellte, aber die Stundenanzahl wurde weniger“, sagte Bürgermeister Viktor Schriebl. Einsparungen wie in Kainach sind mit Blick auf die weiteren Fusionsgemeinden die Ausnahme.

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Große Auswirkungen 2025

Rein aus finanzieller Sicht sind zwar keine Einsparungen ersichtlich, aber für die Bürger kann sich aus verschiedenen Blickwinkeln – Öffnungszeiten, Professionalisierung, Infrastruktur – dennoch einen Mehrwert bieten. Für Hermann Schützenhöfer, der erste, geringe Auswirkungen bis jetzt vermutete, stand 2015 fest, dass die großen Umwälzungen erst später sichtbar sein würden. „Massiv wird es in zehn bis zwölf Jahren sein.“ Dieses Hoffen auf die Zukunft hat die Schweiz bereits hinter sich. 141 Gemeindefusionen gab es 2001. Bis zum Jahr 2014 haben Schweizer Wissenschafter weder Spar- noch Leistungseffekte festgestellt. 

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Methodik

Woher kommen die Daten?
Addendum stützt sich bei den durchgeführten Berechnungen auf Rechnungsabschlussdaten der Statistik Austria. Dabei muss auf eine richtige und einheitliche Verbuchung in allen Gemeinden vertraut werden, da eine Einzelprüfung und Korrektur de facto unmöglich ist. In der Praxis zeigt sich allerdings immer wieder, dass genau diese einheitliche Verbuchung nicht erfolgt. Auch die Abgrenzung der Kosten ist zu beachten. Während es in größeren Städten eigenes Personal beispielsweise ausschließlich für das Bauamt gibt, die eindeutig dieser Kostenstelle zugeordnet sind, ist die Abgrenzung in kleinen Gemeinden schwieriger. Wenn einzelne Mitarbeiter verschiedene Bereiche bearbeiten, ist die Zuordnung von mitunter nur 0,1 Vollzeitäquivalenten unpräzise oder unterbleibt in der Praxis gänzlich.

Was wird als Verwaltungskosten zusammengefasst?
Unter Verwaltungskosten werden im Allgemeinen Personal- und Sachkosten (Miete, Energie, Verbrauchsmaterial etc.) verstanden. Die Bereiche Personal, Miete und Energie können dabei vergleichsweise leicht abgegrenzt und auch isoliert betrachtet werden. Addendum hat für die Berechnung die Verwaltungskosten tiefergehend bereichsspezifisch abgegrenzt. Bei den Personalkosten wurden beispielsweise allgemein Jubiläumszahlungen oder Reisegebühren ebenso außer Acht gelassen wie Praktikanten, die nur wenige Monate beschäftigt sind. Damit soll auf einen ganzjährigen – wenn man so will üblichen – Dienstbetrieb abgestellt werden, der um Einmaleffekte bereinigt ist.

Welchen Fehler lag der ersten Publikation mit einer starken Steigerung der Verwaltungskosten pro Kopf in fusionierten Gemeinden im Jahr 2015 zugrunde?
Im Jahr 2015 kam es zu Doppelbuchungen in der gesonderten Verwaltung bei den sonstigen Ausgaben. Dabei geht es um Verbindlichkeiten von Altgemeinden, die von den neuen Gemeinden zu übernehmen waren. Diese Verbindlichkeiten hat Addendum im Jahr 2015 fälschlich noch einmal als Ausgaben erfasst. Damit waren diese Ausgaben doppelt erfasst. Diese Ausnahme ist ab 30. Jänner, 9 Uhr, in allen Artikeln bei Addendum.org korrigiert. Dieser Fehler betrifft ausschließlich die Verwaltungsausgaben, nicht aber Personalausgaben oder alle anderen angeführten Kostenstellen. Die Kostensteigerung im Jahr 2015 (+12 %), die wir als Einmaleffekte beschrieben haben, fallen dadurch weg. In allen weiteren Berechnungen fließt die gesonderte Verwaltung mit ihren sonstigen Ausgaben nicht mit ein.

Von der Fusion waren viele Abwanderungsgemeinden betroffen – heißt das nicht automatisch, dass die Pro-Kopf-Ausgaben steigen, wenn es weniger Einwohner gibt?
Den begründeten Zweifel von Experten der steirischen Landesregierung, dass doch schrumpfende Einwohnerzahlen in den Gemeinden zu höheren Pro-Kopf-Kosten führen, haben wir geprüft. Wir sind zu den gleichen Grundaussagen gekommen: In 89 Prozent aller fusionierten Gemeinden gab es gestiegene Verwaltungsausgaben pro Kopf, 84 Prozent sind es bei nicht fusionierten. Für diese Rechnung haben wir die Einwohnerzahl im Jahr 2010 fixiert und keine weiteren Veränderungen zugelassen. Dadurch wird um jede Zu- oder Abwanderung einer Gemeinde korrigiert. Zudem wird Graz ausgeblendet. Bei Berücksichtigung der richtigen Einwohnerzahl und Graz sind die Verwaltungsausgaben pro Kopf in 91 % der fusionierten Gemeinden gestiegen. Bei nicht fusionierten waren es 82 Prozent.

Wie seid ihr bei der Analyse vorgegangen?
In unseren Berechnungen haben wir simuliert, dass die Gemeindestrukturreform schon 2010 stattfand. An einem Beispiel erklärt heißt das: Die neue Gemeinde Spielfeld-Straß besteht aus den vier ehemaligen Gemeinden Straß in Steiermark, Obervogau, Spielfeld und Vogau. Wir haben die Ausgaben der vier Gemeinden vor der Fusion summiert und vergleichen sie ab 2015 mit den Ausgaben der neu formierten Gemeinde. Allerdings gab es nicht nur Zusammenlegungen. Manche Gemeinden sind auch geteilt worden. Etwa wurde ein Teil von Stocking in St. Georgen an der Stiefing eingemeindet, ein zweiter Teil bei Wildon. Um die Kosten in dieser Gemeinde korrekt aufzuteilen, haben wir in einer weiteren fiktiven Gemeindezusammenlegung St. Georgen an der Stiefing und Wildon zusammengelegt. Das Gleiche gilt für Bad Waltersdorf und Neudau sowie Dechantskirchen und Rohrbach an der Lafnitz.

Eine proportionale Verteilung auf beide Einzelgemeinden wäre rechnerisch nicht möglich. Die Gemeinden Oberstorcha und Kohlberg sind hingegen Spezialfälle: Von beiden Gemeinden wurden Teile in Paldau eingemeindet. Um eine Gesamtbetrachtung für diese Gemeinden zu gewährleisten, müsste also die fiktive Gemeinde Gnas/Kirchberg an der Raab/Paldau errechnet werden. Davon wurde Abstand genommen. Stattdessen werden die vormaligen Gemeinden in der Berechnung vollumfänglich ignoriert. Demnach sind die errechneten Werte bei Gnas, Kirchberg an der Raab und Paldau mit Vorsicht zu interpretieren.

Warum sind gerade Verwaltung, Personal, Bauhof analysiert worden?
Bei der Auswahl der analysierten Bereiche hat sich Addendum auf jene Aspekte fokussiert, die bei Fusionen zumeist im Mittelpunkt stehen und auch im Leitbild zur steiermärkischen Gemeindestrukturreform angeführt sind. Dazu zählen zum einen die gesamte Verwaltung, aber auch kommunale Gebäude wie das Gemeindeamt oder der Bauhof. Diese Infrastruktur ist durch Errichtung, Erhalt, Wartung und Betrieb mit hohen Kosten verbunden.

Auf Ebene einzelner Bereiche wurden etwa im Bildungsbereich die Personalkosten des Verwaltungspersonals, nicht aber die Gehälter des Kindergartenpersonals miteinbezogen. Bei den Gebäuden wurden beispielsweise Kosten für allgemeine Verwaltungseinrichtungen, nicht aber für spezifische Schulen oder Kindergärten miteinbezogen. 

Bei den Rechnungsabschlussdaten wurde ausschließlich die Ausgabenseite im ordentlichen Haushalt berücksichtigt. Im Fokus der Berechnungen steht somit der Finanzierungsbedarf für die erbrachten, regelmäßigen Leistungen – also den Regelbetrieb. Außerordentliche Ausgaben wurden explizit ausgeschlossen.

Warum geht Addendum hier so in die Tiefe?
Der Steiermärkische Landesrechnungshof darf Gemeinden erst seit dem 1. Juni 2015 prüfen. Nach allgemeinem Verständnis bezieht sich die Prüfung dabei nicht auf einen Zeitraum vor der Prüfbefugnis – also nicht auf den Zeitraum vor der Gemeindestrukturreform. Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohner darf der Rechnungshof aus Eigeninitiative prüfen. Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern dürfen nur aufgrund eines Beschlusses des Landtages oder auf begründetes Ersuchen der Landesregierung geprüft werden.

Der auch für die Bundesländer und Gemeinden zuständige (Bundes-)Rechnungshof darf nur Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohner prüfen. Bei Gemeinden, die durch die Fusion die 10.000 Einwohnergrenze überschritten haben, darf sich die Prüfung ebenfalls nicht auf den Zeitraum davor – als die einzelnen Gemeinden jeweils weniger als 10.000 Einwohner hatten – beziehen. Es ist also keinem der beiden Kontrollorgane möglich, einen flächendeckenden Vergleich über die Auswirkungen der Gemeindestrukturreform zu tätigen.

Wie wäre es mit etwas Transparenz? 
Den vollständigen Code zur Berechnung aller Ergebnisse inklusive der Rohdaten können Sie hier einsehen.

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Im Widerspruch dazu steht, dass das Land Steiermark bei der BDO Graz eine Studie in Auftrag gab, um die ausgabenseitigen Einsparungseffekte zu berechnen.

Das Rechercheteam

Gerald Gartner

Gerald Gartner kuratiert, analysiert und visualisiert große Datenmengen zu politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen. Er lehrt an der Fachhochschule Wien. Davor war er für derStandard.at und NZZ.at in Wien tätig.

Gabriel Hellmann

Gabriel Hellmann hat Rechtswissenschaften und die öffentliche Finanzkontrolle studiert. Er diente den Medien, den Kommunen, dem Staat und nun den Bürgern. Transparenz und Gerechtigkeit sind ihm große Anliegen, denen er sich akribisch verpflichtet fühlt.

Markus „Fin“ Hametner

Markus Hametner hat Informatik studiert, baut seit 2011 Brücken zwischen Technologie und Journalismus und beschäftigt sich seit 2014 als Datenjournalist mit internationalen Datenrecherchen und interaktiven Visualisierungsformen. In seiner Freizeit betreibt er als Mitgründer des Forum Informationsfreiheit die Plattform FragDenStaat.at und trägt erfolgreich Rechtsstreite mit Behörden aus, die Auskünfte verweigern.

Monika Müller

Monika Müller hat in den vergangenen vier Jahren die Nachrichtensendung 24 Stunden Wien auf W24 moderiert und zuvor sechs Jahre lang ein Sendeformat für die Stadt Wien geleitet und produziert. In ihrer selbstständigen Arbeit war und ist sie als Trainerin tätig und hat im Team eines international anerkannten und Latin-Grammy-nominierten Musikers gearbeitet.

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