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Was wirklich fehlt: Ein Insolvenzrecht für Bundesländer

Die Pleite der Hypo Alpe Adria drohte Kärnten in den Ruin zu stürzen. Um das Bundesland davor zu bewahren, sprang der Bund und damit der Steuerzahler ein. Im Zuge des Hypo-Untersuchungsausschusses im Jahr 2016 wurde die Frage diskutiert, ob ein Insolvenzrecht für Bundesländer sinnvoll wäre. Knapp zwei Jahre später hat sich in dieser Frage noch immer nichts bewegt.

27.02.2018
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Angenommen, man wirft zwei Wörter in den Raum: Kärnten. Schulden. Woran denken Sie? An Jörg Haider? An den Hypo-Skandal? Wäre jedenfalls naheliegend. Deshalb bietet auch die Beschäftigung mit unserem südlichsten Bundesland eine sehr gute Gelegenheit, sich die Idee eines Insolvenzrechts für Bundesländer ins Gedächtnis zu rufen oder aber: was bisher nicht geschah.

Es sind viele Tage vergangen, seit das in ein Buch verwandelte Gutachten von Georg Kodek und Michael Potacs zur Insolvenz eines Bundeslandes Ende 2015 veröffentlicht wurde, vor allem viele Hypo-Untersuchungsausschuss-Tage. Das kurze Aufhorchen ob der vielleicht ja doch möglichen Reformeinleitung, was die rechtliche Behandlung selbstverschuldet finanziell maroder Bundesländer angeht, wich am Ende der Resignation. Zwar wird im Kodek/Potacs-Gutachten von der grundsätzlichen Insolvenzfähigkeit eines Bundeslandes ausgegangen; doch die Ausnahmen, sprich was alles doch nicht in die Insolvenzmasse fiele, sind äußerst entgegenkommend. Zum Beispiel diverse Förderungen; wer würde Österreich auch ein Strukturproblem hinsichtlich seiner verzweigten und undurchdringbar- sowie undurchschaubaren Förderlandschaft vorwerfen wollen?

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Es versteht sich von selbst, dass das Funktionieren des Gemeinwesens und die Aufrechterhaltung der Daseinsvorsorge essenziell sind, um die Funktionsfähigkeit eines Bundeslands zu gewährleisten – dennoch bedarf es im hypothetischen Fall der Insolvenz eines Bundeslands jeweils einer Einzelfallbeurteilung der betroffenen Vermögensgegenstände, die auch die konkrete Widmung berücksichtigt. Pauschale Ausnahmen vorweg sind nicht zielführend, weil finanzielle Entbehrungen schließlich Sinn einer Insolvenz sind. Man darf auch nicht außer Acht lassen, dass Länder im Rahmen des Finanzausgleichs regelmäßig mit Mittelzuflüssen rechnen können. Und wer schon einmal Finanzausgleichsverhandlungen mitverfolgt hat, weiß, mit welcher Autorität dort auf nichts verzichtet wird. Es wäre an der Zeit, die Einnahmen- und Ausgabenverantwortung zusammenzuführen.

Die Verantwortlichen sehen keinen Bedarf

Man mag sich an dieser Stelle fragen: warum denn auch die Eile mit der Schaffung eines Insolvenzrechts für Bundesländer? Das Spektakel rund um die Hypo Alpe Adria ist seit deren Notverstaatlichung im Jahr 2009 bis hin zum Untersuchungsausschuss-Marathon von insgesamt 600 Stunden eines Einschläferungstodes gestorben. Was lange währt, wird endlich schlecht, oder so.

Vielleicht kommt es auch daher, dass Wolfgang Brandstetter, Justizminister zur Zeit des Untersuchungsausschusses, nach eigenen Aussagen der Meinung war, dass es kein Insolvenzrecht für Bundesländer braucht – das Problem der Hypo Kärnten sei ein Sonderfall gewesen. Auch der damalige Finanzminister Hans Jörg Schelling, der dem Länder-Insolvenzrecht zunächst noch etwas abgewinnen konnte, sah in dieser Angelegenheit dann ebenfalls doch keine Dringlichkeit gegeben. Man kann den Erklärungsversuch wagen, dass diese Kehrtwende gut vereinbar ist mit dem Willen der Landeshauptleute, bei denen die Idee eines Insolvenzrechts für Bundesländer – überraschenderweise – auf wenig Gegenliebe gestoßen ist.

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Der den Fraktionen von Verfahrensrichter Walter Pilgermair im September 2016 übermittelte Bericht des Hypo-Untersuchungsausschusses beinhaltet auf seinen knapp 500 Seiten auch einige Empfehlungen. Darunter findet sich, in aller Knappheit, die Einsicht, dass ein Insolvenzrecht für Gebietskörperschaften „geboten erscheint“.

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Aufgrund der in diesem Ausschuss erhobenen Vorgänge im Vorfeld der Verstaatlichung der Hypo erscheint ein Insolvenzrecht für Länder und Gemeinden geboten.
Verfahrensrichter Walter Pilgermair

Nun weiß man also, was man eigentlich schon vorher wusste, was der Großteil der Beteiligten aber nicht wissen will. Einen Haken hat des Verfahrensrichters Empfehlung allerdings: Sie wird erst ab dem Jahr 2017 für sinnvoll erachtet – weil die Verpflichtungen Kärntens erst dann ihr Ende finden. Bei einer früheren Umsetzung, heißt es, käme es zur Schädigung Österreichs als Finanzplatz. Dass zwischenzeitlich hoch verschuldete Länder wie Niederösterreich und Wien ihre Schulden, basierend auf Landeshaftungen, unkontrolliert ausweiten können, wird an dieser Stelle ausgespart. Ebenso, dass durch diese Tatsache dem Finanzplatz Österreich zumindest potenziell viel mehr geschadet wird als durch eine sofortige Regelung zukünftiger Insolvenzen auf Ebene der Gebietskörperschaften, weil weiterhin ungehemmte Verschuldung möglich ist, statt internationale Glaubwürdigkeit durch geordnete insolvenzrechtliche Regelungen zu garantieren.

Die Verfassung schweigt

Faktum ist nämlich, dass die österreichische Bundesverfassung für den Fall, dass ein Bundesland in eine finanzielle Krise gerät, keine spezifischen Regeln vorsieht. Ein Insolvenzrecht, das für geregelte Abläufe sorgt, gibt es bis dato nicht. Inwiefern im Zuge eines solchen Szenarios eine Verantwortung des Bundes gegeben ist, lässt sich nur schwer argumentieren. Schließlich wäre die Voraussetzung dafür, dass der Bund die Möglichkeit hat, die finanzielle Sorgfalt der Bundesländer zu kontrollieren – diese hat er eben nicht.

Man muss sich also entscheiden. Seit dem Ende des Hypo-Untersuchungsausschusses ist es jedenfalls wieder ruhig geworden, was das Thema Insolvenzrecht für Bundesländer angeht. Zumindest in Österreich. Auf europäischer Ebene findet dieser Punkt am Rande der Vorschläge für eine Reform der Eurozone insofern Beachtung, als Ökonomen aus Deutschland und Frankreich eine Insolvenzordnung für Staaten fordern. Diese soll eine geordnete Schuldenrestruktuierung von Krisenstaaten ermöglichen, anstatt sie weiterhin zur Kreditaufnahme zu ermutigen. Aber auch dies steht vorerst einmal nur als Vorschlag im Raum. 

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Dieser Text basiert auf einem von der Autorin verfassten Gastbeitrag für NZZ.at. In absehbarer Zeit sollte auch eine zur Dissertation erweiterte Variante des Texts existieren.

Der Verfahrensrichter nimmt an allen Sitzungen des Untersuchungsausschusses teil, berät den Vorsitzenden in allen Verfahrensfragen und unterstützt diesen im Konsultationsverfahren im Justizministerium. Er hat unter anderem die Belehrung der Auskunftspersonen und Sachverständigen sowie die Erstbefragung durchzuführen und einen Berichtsentwurf zu erstellen.

Das Rechercheteam

Anna Schneider
Team Experten

Anna Schneider hat Rechtswissenschaften und Kunstgeschichte studiert. Nach einer Zeit als Universitätsassistentin am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht wechselte sie Anfang 2014 als Referentin für Verfassung, Menschenrechte und Weltraum ins Parlament; nun leitet sie als Gründungsmitglied von Quo Vadis Veritas das Thementeam von Addendum.

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