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Wie demokratisch sind die Kammern?

Kammerwahlen sind eine komplizierte Angelegenheit. Von richtigen Staatsbürgerschaften und anderen Problemen mit der demokratischen Legitimität.

16.12.2017
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Beginnen wir unsere Geschichte mit einem kleinen Experiment. Klicken Sie auf diesen Link und werfen Sie einen Blick auf die 20-seitige Wahlkundmachung der Hauptwahlkommission bei der Wirtschaftskammer Burgenland und bei der Wirtschaftskammer Österreich zu den Wirtschaftskammerwahlen 2015.

Sieht kompliziert aus? Ist auch kompliziert. So kompliziert, dass man die 60 Prozent der Kammermitglieder verstehen könnte, die nicht wussten, wer bei der Wirtschaftskammerwahl 2015 eigentlich gewählt wird. Eine Umfrage unter 400 Wirtschaftstreibenden, durchgeführt von meinungsraum.at im Auftrag von NZZ.at, hatte dies ergeben.

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Müssen Kammern demokratisch sein?

Die „Selbstverwaltungsträger“ – dazu zählen auch die Kammern – seien demokratisch legitimiert, heißt es in der Wissenschaft. Mit ihnen und durch sie können sich die Mitglieder um die Angelegenheiten kümmern, die sie betreffen. Es geht um Staatsaufgaben, die im gemeinsamen Interesse einer bestimmten Personengruppe liegen, beispielsweise die Berufsaufsicht. Geregelt ist das, seit einer Novelle im Jahr 2008, in Art 120 a–c Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG).

Aus dieser „Selbstverwaltung“ ergibt sich demnach auch deren demokratische Legitimität: Die Mitglieder, die in einem Selbstverwaltungskörper zusammengefasst sind, verwalten ihre eigenen Angelegenheiten selbst.

Abwahlmöglichkeit

Was „Demokratie“ ist, haben wir an anderer Stelle erzählt. Eine ihrer wesentlichen Eigenschaften ist jedenfalls die Möglichkeit, „Regierungen“ wieder friedlich abzuwählen. Weiters die Kontrolle und Balance der Machtausübenden und die Teilnahme der Bürger an der Machtausübung.

Wäre ein Selbstverwaltungsträger also „demokratisch“ legitimiert, so müssten diese Charakteristika einer Demokratie prinzipiell auch für ihn gelten. Und somit auch für die Kammern.

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Ja, Kammern müssen „demokratisch“ sein

In diese Richtung ist auch der Verfassungsgesetzgeber gegangen. Seit der genannten Novellierung ist nämlich im B-VG geregelt: Organe von Selbstverwaltungskörpern müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden. Und zwar aus dem Kreis ihrer Mitglieder.

Der Begriff der „demokratischen Grundsätze“ ist hier allerdings eher weit gefasst. Für die einzelnen Gesetze, die auf Basis des B-VG für Kammern und sonstige Selbstverwaltungskörper erlassen werden, besteht ein ziemlich großer Spielraum. So hat der Verfassungsgerichtshof (VfGH) bereits erkannt: Die indirekte Wahl von Organen eines Selbstverwaltungskörpers kann genauso zulässig sein wie direktdemokratische Systeme.

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Indirekte Kammer-„Wahlen“

Ein Beispiel für solche indirekten Wahlen sind jene der Bundes- und Landeswirtschaftskammern. Die Mitglieder wählen nach dem Wirtschaftskammergesetz (WKG) nur die Fachgruppenausschüsse und Fachvertreter in einer „Urwahl“ direkt. Die übrigen „Kammerwahlen“ erfolgen dann indirekt auf Basis dieser Urwahlen. Auf diese Weise entstehen die komplexen Strukturen der Wirtschaftskammer(n) auf Bundes- und Landesebene. Doch das ist eine andere Geschichte07.

Seit dem einschlägigen VfGH-Erkenntnis sind zwar indirekte Wahlen nicht unzulässig. Allerdings muss es, wie bei jeder Wahl, um die Legitimität der Organe und Funktionäre gehen, die das Wahlvolk vertreten.

Auch in anderen Interessenvertretungen und Kammern, etwa in der Arbeiterkammer, finden indirekte Wahlen statt. Hier wählen die aktiv wahlberechtigten Arbeitnehmer nach dem Arbeiterkammergesetz (AKG) nur die Vollversammlung direkt. Die Wahl des Präsidenten, der Vizepräsidenten, des Vorstands und des Kontrollausschusses erfolgt hingegen durch die Vollversammlung selbst, Ausschüsse und Fachausschüsse werden vom Vorstand beschickt.

Das System der Wirtschaftskammer(n) ist allerdings, wie wir bereits erzählt07 haben, verschachtelter und schwerer zu durchblicken.

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Unzufriedenheit

Die Komplexität des Wirtschaftskammersystems führt auch dazu, dass mehrere Wahlen an unterschiedlichen Terminen abgehalten werden müssen. In der eingangs zitierten Umfrage erklärten 78 Prozent der Befragten, dass sie nicht über den Wahltermin Bescheid gewusst hätten. Das stellt auf gewisse Weise doch die demokratische Legitimität der Gewählten infrage.

Die Zufriedenheit mit dem derzeitigen System hielt sich denn auch in Grenzen: 49 Prozent der befragten Mitglieder gaben an, eine Direktwahl des Präsidenten zu bevorzugen, nur 25 Prozent sprachen sich für die Beibehaltung des bisherigen, indirekten Wahlsystems aus.

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Wahlen ohne Wählen

Und manchmal kommt es gar nicht wirklich zu einer Wahl. Das ist dann der Fall, wenn es nur einen Wahlvorschlag gibt. Wie jenen zur Wahl des Obmanns und der Stellvertreter durch die Mitglieder des Fachgruppenausschusses oder den zur Wahl des Vorsitzenden durch die Fachvertreter. Dann entfällt nach dem WKG jede weitere Wahlhandlung: Die vorgeschlagenen Bewerber gelten einfach als gewählt.

Aber auch bei der sogenannten „Friedenswahl“ wird nicht „gewählt“. „Friedenswahl“ bedeutet, dass sich die Parteien – Wirtschaftsbund (ÖVP) und Wirtschaftsverband (SPÖ) – im Vorfeld auf eine bestimmte Mandatsverteilung einigen. Es kommt dann zu keiner Wahl, Organe werden durch Einheitslisten besetzt.

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Nachträgliche Mandatsverschiebung

Mitunter kommt es auch dazu, dass die Mandatsverteilung von den bei der eigentlichen Wahl erhaltenen Stimmen abweicht. Die Mandatsverteilung wird also nachträglich verschoben, meist zu Ungunsten der „Kleinen“. Das ist auch bei der Wirtschaftskammerwahl 2015 passiert.

Dass diese Vorgehensweisen mit dem Wirtschaftskammerwahlrecht im Einklang stehen, ist die eine Sache. Ob sie tatsächlich „demokratisch“ genannt werden können, eine andere.

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Eine Frage der Staatsbürgerschaft

Vom Wählen zum Gewähltwerden – wer ist eigentlich „wählbar“? Wer konnte sich beispielsweise bei den Wirtschaftskammerwahlen, von denen viele Mitglieder offensichtlich nichts wussten, überhaupt zur Wahl aufstellen lassen?

Stark verallgemeinernd gesprochen, können nach dem WKG alle wahlberechtigten Personen auch selbst gewählt werden. Allerdings muss der zu Wählende eine bestimmte Staatsbürgerschaft besitzen: entweder die österreichische oder eine solche gemäß Art. I des Anpassungsprotokolls zum Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (BGBl. Nr. 910/1993). Oder, als dritte Möglichkeit: Der Wahlwerber besitzt eine andere Staatsbürgerschaft, die der österreichischen aufgrund von „Gegenseitigkeit“ gleichzuhalten ist. Gegenseitigkeit bedeutet, dass österreichische Staatsbürger mit Staatsbürgern eines anderen Staates vergleichbar sind, und zwar hinsichtlich der Wählbarkeit für Funktionen in vergleichbaren Organisationen. Wann das der Fall ist, entscheidet das Erweiterte Präsidium der Bundeskammer. Zum Zeitpunkt der Wirtschaftskammerwahlen 2015 kam nur sieben Staaten Gegenseitigkeit zu: Albanien, Chile, Mazedonien, Montenegro, Schweiz, Serbien, Türkei.

Es waren also nur Staatsbürger von 38 Staaten berechtigt, bei den Wirtschaftskammerwahlen 2015 anzutreten: jene der Mitgliedstaaten der EU, der EFTA-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen sowie jene der sieben genannten, denen Gegenseitigkeit zukommt. Staatsbürger aller anderen Staaten nicht.

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Falsche Staatsbürgerschaft? – Leider nein

Das führt zu widersprüchlichen Ergebnissen. Man denke an einen US-amerikanischen Geschäftsführer einer österreichischen Gesellschaft, der keine der akzeptierten Staatsbürgerschaften besitzt. Die Gesellschaft ist Wirtschaftskammermitglied und hat Umlagen zu bezahlen. Ihr eigener Geschäftsführer ist aber aufgrund seiner Staatsbürgerschaft nicht passiv wahlberechtigt.

Man könnte prinzipiell fragen, ob die Staatsbürgerschaft für das Wahlrecht einer Interessenvertretung überhaupt eine Rolle spielen sollte. Jedenfalls solange diese Interessen keinen spezifischen Zusammenhang mit bestimmten Staatsbürgerschaften aufweisen. Worin dieser Zusammenhang bei den Wirtschaftskammern bestehen soll, ist nicht wirklich ersichtlich.

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Nicht jede Stimme zählt gleich viel

Das System der Wirtschaftskammern ist wahrscheinlich das komplexeste unter den österreichischen Interessenvertretungen. Aber auch andere kamen in der Vergangenheit aufgrund ihrer Wahlprozesse in Erklärungsnot. So etwa die Rechtsanwaltskammer.

Die Rechtsanwaltsordnung (RAO) sah nämlich vor, dass die Stimmen der Rechtsanwälte und Rechtsanwaltsanwärter unterschiedlich gewichtet werden. Und zwar für alle Entscheidungsgegenstände der Plenarversammlung. Also auch für solche, die die Beiträge und Umlagen der Mitglieder betreffen.

Unzulässig

Genau das war nach Ansicht des VfGH das Problem. Er erkannte 2013 auf die Verfassungswidrigkeit der betreffenden RAO-Bestimmung. Der Grund: Sie würde das Sachlichkeitsgebot und das demokratische Prinzip verletzen. Eine Regelung, die zwischen dem Stimmrecht von Rechtsanwälten und Rechtsanwaltsanwärtern differenziert, sei zwar verfassungsrechtlich zulässig. Allerdings nur, wenn sie auf „Unterschieden im Tatsächlichen“ beruht – und das war nach Ansicht des VfGH bei den Beiträgen und Umlagen der Mitglieder nicht der Fall. Es fehlte daher die sachliche Differenzierung.

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Pars pro toto

Die Beispiele zeigen: Es gibt, was die demokratische Legitimität betrifft, da und dort Diskussionspotenzial. Dazu kommt, dass der Einfluss der Kammern weit über die Vertretung von gemeinsamen Interessen einer Personengruppe hinausgeht. Sie bestimmen03 bis zu einem gewissen Grad über die Politik im Allgemeinen. Und Politik wird schließlich auch für jene Bürger gemacht, die nicht Mitglied der intervenierenden Kammer sind und sie damit demokratisch legitimiert haben.

Bis zu einem gewissen Grad werden hier Partikularinteressen zugunsten von Gemeininteressen zurückgestellt. Und damit wird die Macht der nicht nur von einzelnen Personengruppen legitimierten Parlamente teils zurückgedrängt. 

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16.12.2017

Das Rechercheteam

Mathias Dechant
Projektleitung

Mathias Dechant hat Rechtswissenschaften an der Universität Wien studiert. Danach Ausbildung zum Rechtsanwalt; Schwerpunkte in den Bereichen Zivilrecht, Corporate und M&A sowie IP. Er war seit den Anfängen des Studiums bis zuletzt in Wiener und Salzburger Wirtschaftskanzleien tätig.

Georg Renner
Team Investigative Recherche

Georg Renner hat Rechtswissenschaften studiert, weil er wissen wollte, wie Dinge (Staaten, Städte, die Gesellschaft …) funktionieren, was sie zusammenhält. Nachdem ihm dort kein Erfolg beschieden war, geht er dieser Frage nun journalistisch nach; zuvor bei „NZZ.at“ und „Die Presse“.

Moritz Moser
Team Experten
Johannes Kaiser
Team Experten

Johannes Kaiser studiert Rechtswissenschaften an der Universität Wien. Neben dem Studium war er in einer Wiener Bankenrechtskanzlei tätig, bevor er ins Parlament wechselte. Dort arbeitete er als Analyst im HYPO-Untersuchungsausschuss und später im Finanz- und Budgetbereich. Addendum ist seine erste Station in der Medienbranche.

Gabriel Hellmann
Team Experten

Gabriel Hellmann hat Rechtswissenschaften und die öffentliche Finanzkontrolle studiert. Er diente den Medien, den Kommunen, dem Staat und nun den Bürgern. Transparenz und Gerechtigkeit sind ihm große Anliegen, denen er sich akribisch verpflichtet fühlt.

Lukas Schmoigl
Team Experten

Lukas Schmoigl hat Volkswirtschaft und Statistik an der Wirtschaftsuniversität und an der Universität Wien studiert. Seine Expertise liegt auf dem Gebiet der quantitativen empirischen Forschung und Datenanalyse. Neben dem Studium war er in den vergangenen Jahren in der Abteilung IT-SERVICES an der WU tätig.

Claudia Riegler
Team Social Media

Claudia Riegler hat Kommunikationswissenschaft studiert und beschäftigt sich seit 2007 mit der Kommunikation in und rund um Onlinemedien. Sie hat sich auf die „Übersetzung“ von komplexen Inhalten in Geschichten für Onlinemedien spezialisiert.

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Rente und Tod mit Privilegien

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