Es war das Schuljahr 2010 auf 2011, als eine für österreichische Verhältnisse geradezu historische Bestimmung endlich begann, ihre Wirkung zu entfalten: Das verpflichtende letzte Kindergartenjahr, argumentierbarerweise eine der wichtigsten Reformen der Regierung Faymann I. Statt bisher rein optional für Kinder von drei bis sechs Jahren war der Kindergartenbesuch ab sofort für das letzte Jahr vor der Volksschule verpflichtend und kostenlos – eine Maßnahme, die vor allem helfen sollte, Kinder aus nichtdeutschsprachigen Haushalten besser zu integrieren. In Wien war es zudem schon das zweite Schuljahr, in dem der Kindergartenbesuch überhaupt für alle Kinder kostenlos angeboten wurde.
Diese beiden Maßnahmen zusammen lesend: Was glauben Sie, wie hat sich die Zahl der Kinder in Wiener Kindergärten seither entwickelt? Richtig, vernünftigerweise müsste man davon ausgehen, dass ihre Zahl explodiert wäre.
Bloß: Es ist nicht so.
Wie die Zahlen der Statistik Austria zeigen, ist die Zahl der Kinder in den Wiener Kindergärten in den vergangenen 20 Jahren nicht nur stagniert, sondern sogar leicht zurückgegangen – obwohl die Zahl der Wiener im selben Zeitraum von 1,54 auf 1,87 Millionen gewachsen ist. Auch das Schuljahr 2010/11 verzeichnete noch gut 600 Kinder mehr in den Wiener Kindergärten als 2016/17. Aber wie kann das sein? Wo sind all die Kinder hin, die den neuerdings kostenlosen und am Ende sogar verpflichtenden Kindergärten eigentlich zuströmen hätten müssen?
Die Antwort liegt darin, dass das „verpflichtende Gratiskindergartenjahr“ von Anfang an ein politischer Etikettenschwindel war.
Um herauszufinden, was hier los ist, muss man an die Wurzel der politischen Maßnahme gehen, die da passiert ist: zu der Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, mit der das verpflichtende letzte Jahr fixiert worden ist. Die war notwendig, weil Kinderbetreuung grundsätzlich Sache der Bundesländer ist – will die Bundesregierung Einfluss auf Kindergärten nehmen, geht das nur über den Umweg eines (üblicherweise mit viel Geld verbundenden) Vertrags mit den Ländern, einer sogenannten 15a-Vereinbarung. Eine solche haben Bund und Länder jedenfalls 2009 abgeschlossen, und schon in ihrem Titel wird klar, was hier faul ist: Sie heißt nämlich nicht etwa „Vereinbarung über ein verpflichtendes Kindergartenjahr“, sondern Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Einführung der halbtägig kostenlosen und verpflichtenden frühen Förderung in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen.
„Institutionelle Kinderbetreuungseinrichtungen“ also. Hätte der Gesetzgeber Kindergärten gemeint, hätte er wohl Kindergärten geschrieben, aber der Text der 15a-Vereinbarung macht recht klar, worum es eigentlich geht:
Im Sinne dieser Vereinbarung bedeuten die Begriffe:
1. geeignete institutionelle Kinderbetreuungseinrichtungen: Öffentliche und private Kindergärten sowie alterserweiterte oder altersgemischte Gruppen, die über die erforderlichen landesgesetzlichen Bewilligungen oder über eine erfolgte Anzeige der Betriebsaufnahme bzw. deren Nichtuntersagung verfügen sowie die Übungskindergärten an Bildungsanstalten und weitere Kinderbetreuungseinrichtungen (auch Betriebskindergärten), die nach dem zusätzlichen integrierten Modul für 5-Jährige gemäß Artikel 2 Abs. 5 arbeiten.
Die Stadt selbst trägt dabei durchaus zum Verschwimmen der Begriffe bei: Auf unsere Anfrage „Wie viele Kindergärten gibt es momentan?“ antwortet die MA 11:
„Mit heutigem Stand gibt es 1.980 Kindergärten, Kindergruppen und Tageseltern.“
Der Bund hat den Ländern hier ein Schlupfloch gelassen: Nicht in Kindergärten muss das verpflichtende Jahr absolviert werden, genauso akzeptabel ist es, wenn es in „weiteren Betreuungseinrichtungen“ passiert. Und dieses Schlupfloch, das Wien in seiner Umsetzung der 15a-Vereinbarung, dem Wiener Frühförderungsgesetz, übernommen hat, macht einen gewaltigen Unterschied aus.
Hier, in einer anderen Statistik, haben wir unsere kleine Explosion: nicht in den klassischen Kindergartengruppen, sondern bei den „altersgemischten Kinderbetreuungseinrichtungen“, hinter der sich österreichweit eine Vielzahl von Konzepten verbirgt: von Kindergärten angeschlossenen „Familiengruppen“, in denen sich jüngere und ältere Kinder mischen, bis zu bloßen Kindergruppen, die theoretisch 0- bis 16-Jährige betreuen, reicht die weite Palette dieser Statistik.
Wie sich diese 1.688 Gruppen auf diese unterschiedlichen Ausprägungen der „altersgemischten Kinderbetreuungseinrichtungen“ verteilen, geht aus der Statistik der Stadt nicht hervor – sie führt die in Kindergärten angesiedelten Familiengruppen in derselben Kategorien wie eigenständige Kindergruppen.
Die Definition der Statistik Austria für diesen Datensatz: „In Altersgemischten Kinderbetreuungseinrichtungen werden Kinder mit größerem Altersunterschied, zum Teil vom ersten bis zum 16. Lebensjahr, gemeinsam betreut. Diese Form der Tagesbetreuung ist damit auch eine Möglichkeit für die Betreuung von Schulkindern, wenn keine ganztägige Schulform oder kein Hort in der schulfreien Zeit zur Verfügung steht, oder von jüngeren Kindern, die das vorgeschriebene Mindestalter für den Besuch eines Kindergartens noch nicht erreicht haben.“
Der Vorteil letzterer, der bloßen Kindergruppen, gegenüber Kindergärten: Sie sind für Betreiber mit viel weniger Aufwand verbunden – und daher auch billiger. Die Auflagen für die Bildungseinrichtung Kindergarten sind recht rigide – vor allem braucht es für deren Betrieb ausgebildete Kinderpädagogen, deren Ausbildung mindestens zwei Jahre dauert.
Kindergruppen dagegen sind weit einfacher einzurichten. Ihre Anforderungen richten sich nach dem Wiener Tagesbetreuungsgesetz und der darauf basierenden Wiener Tagesbetreuungsverordnung, die wesentlich geringere Anforderungen an Betreiber und Betreuer stellt als an jene von Kindergärten. Vor allem müssen Betreuer in Kindergruppen keine volle Pädagogenausbildung absolvieren, sondern nur 240 Stunden an Kursen. Und sogar das ist erst 2016 vorgeschrieben worden – in der ursprünglichen Verordnung von 2001 waren lediglich 90 Unterrichtseinheiten vorgeschrieben, Deutschkenntnisse waren darin nicht explizit verlangt. Alle Gruppen, die unter diesem Regime eingerichtet worden sind, haben noch bis 2022 Zeit, den neuen Anforderungen gerecht zu werden.
Wien ist nicht das einzige Bundesland, das sich dieser Erleichterung bedient hat – auch in Vorarlberg hat sich die Zahl der altersgemischten Einrichtungen seit 2010 mehr als verdoppelt – aber jenes, das am stärksten auf diese Betreuungsform abstellt: Von österreichweit 2.664 Gruppen in dieser Betreuungsform waren 2016/17 1.668, also fast zwei Drittel, in Wien. Im vergleichbar großen Niederösterreich stagniert deren Zahl seit zehn Jahren, hier passierte der Zuwachs praktisch ausschließlich in Kindergärten.
Jetzt ist das per se kein Problem, auch in solchen gemischten Einrichtungen können Kinder gut versorgt sein – und für die Wiener Betreuungsquote haben die Maßnahmen zweifelsohne Wunder gewirkt.
Es bleibt aber der Nachgeschmack, dass die Etikettierung als Gratis-Pflichtkindergartenjahr ein wenig irreführend war – dass zugunsten eines schnellen Ausbaus der Betreuungsplätze ein Parallelsystem abseits der klassischen Kindergärten etabliert worden ist.
Stefanie Braunisch (Team Recherche) 
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