Wird die Kassenreform halten?

Der Verfassungsgerichtshof beschäftigt sich mit der Fusion der Krankenkassen. Juristische Knackpunkte könnten zu einer Aufhebung führen.

10.10.2019
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Es war eines der größten Reformpakete der ÖVP-FPÖ-Koalition: die Kassenfusion. Die Kritik von Opposition, Interessenvertretern und Medien daran fällt nach wie vor scharf aus: ineffizient, parteipolitisch motiviert, teuer. Insgesamt 14 Antragsteller verlangen vor dem Verfassungsgerichtshof (VfGH) die Aufhebung des Pakets. Die wirtschaftlichen und politischen Argumente gegen die Zusammenlegung der Sozialversicherungsträger dominierten dort am Dienstag und Mittwoch auch die mündliche Verhandlung. Diese brachte emotionale Momente und überraschende Eingeständnisse. Am Ende dürften aber juristische Erwägungen überwiegen, die in der öffentlichen Wahrnehmung bisher eher im Hintergrund geblieben sind.

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Die Spitzen der Vorgängerregierung bei der Pressekonferenz zur Sozialversicherungsreform im September 2018: ÖVP-Klubobmann Wöginger, Bundeskanzler Kurz (ÖVP), Vizekanzler Strache (FPÖ) und Sozialministerin Hartinger-Klein (FPÖ)

Teuer, aber rechtskonform?

Zur mündlichen Verhandlung geladen waren die Vertreter der Bundesregierung, Beamte des Sozialministeriums und des Verfassungsdienstes, die die Reform der Vorgängerregierung zu verteidigen hatten, und die Antragsteller, die eine teilweise oder vollständige Aufhebung der Kassenreform fordern. Der Verfassungsgerichtshof hatte sie vorab mit einem fünfteiligen Fragenkatalog konfrontiert, der Schwachpunkte in der Argumentation beider Seiten aufgriff. Neben Redaktionsfehlern bei der Entstehung des Gesetzes – es wurde die Bundesseniorenvertretung statt der Seniorenrat als Pensionistenvertretung angeführt – und vielen Detailfragen blieben vor allem zwei juristische Knackpunkte über: die Wahl der Vertreter in die Entscheidungsgremien der neuen Krankenkassen und die nun vorgeschriebene Prüfung ihrer Eignung.

Inhaltlich dominierte zunächst aber eine andere Frage: War die Kassenreform sachlich gerechtfertigt? Hier entluden sich erwartungsgemäß die bekannten Vorwürfe: Die Reform sei schöngerechnet und ineffizient. Der Vertreter des Verfassungsdienstes brachte mehrere Minuten damit zu, den Richtern zu erläutern, warum die Reform gar nicht effizient sein müsse. Inhaltlich war das wenig beschönigend, aber juristisch doch sinnvoll: Der Verfassungsgerichtshof verlangt vom Gesetzgeber eine gewisse Sachlichkeit, gibt ihm aber auch einen weiten Ermessensspielraum. Eine genaue Abschätzung der Effizienz jedes Gesetzes hat er bisher nicht verlangt.

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Iudex non calculat

Die Frage nach dem Sinn der Kassenreform kochte auch bei der Befragung der als Experten geladenen Auskunftspersonen am letzten Verhandlungstag noch einmal hoch. Verfassungsrichter Johannes Schnizer konfrontierte Werner Hoffmann, der ein Gutachten für das Sozialministerium erstellt hatte, mit eindringlichen Fragen nach der Qualität seiner Arbeit. Unter anderem kritisierte er die seiner Ansicht nach mangelhaften Belege. Der hörbar getroffene Hoffmann bat Schnizer bei einer Unterbrechung, ihn ausreden zu lassen, damit er die schweren Vorwürfe zurückweisen könne.

Die Antragsteller, unter ihnen Vertreter des Hauptverbandes aus den Reihen der Arbeiterkammer, griffen das Gutachten an, weil es ihrer Meinung nach nicht ausschließlich die vor dem VfGH behandelte Fusion betreffe, sondern in seiner Abschätzung darüber hinausgehe. Hoffmann wendete ein, sein Gutachten sei eine Modellrechnung. Das von ihm veranschlagte Einsparungspotenzial von 300 bis 400 Millionen Euro sei keine fixe Summe und müsse erst realisiert werden. Die Gegenseite wandte ein, dass bei Verwaltungskosten von jährlich 500 Millionen Euro so eine Summe nicht zu erreichen sei und die Schüssel-Regierung bereits die meisten Einsparungspotenziale gehoben habe.

Zu den rechtlichen Fragen dürfte die Debatte indes wenig beigetragen haben, da eine Zusammenlegung von Krankenkassen, unabhängig von der konkreten Ausgestaltung, nicht per se unsachlich ist. Die Gegner der Fusion haben mit ihrem stärksten politischen nicht unbedingt auch ihr stärkstes juristisches Argument bei der Hand. Der VfGH muss sich letztlich die Frage stellen, ob er in Zukunft jedes Reformpaket volkswirtschaftlich durchrechnen möchte, um dessen Verfassungskonformität zu prüfen oder ganz einfach wie bisher nur rechtlich eindeutig unsachliche Bestimmungen kassiert.

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Paritätische Problemstellung

Wesentlich kritischer wird es für die Kassenreform in puncto Demokratie: Da die Sozialversicherungsträger als sogenannte Selbstverwaltungskörper organisiert sind, müssen ihre Organe zumindest mittelbar demokratisch legitimiert sein, und zwar von ihren Mitgliedern.

Die Arbeitnehmervertreter hatten bei der indirekten Beschickung in den Gebiets- und Betriebskrankenkassen bisher eine Mehrheit von vier Fünfteln. Die schwarz-blaue Reform von 2018 hat die Zusammensetzung der neuen zentralen Entscheidungsgremien, der Verwaltungsräte, zugunsten der Arbeitgebervertreter verschoben. Sie sollen dort die Hälfte der Mandatare stellen. Bisher dominierten die Arbeitgeber nur die Kontrollgremien. Die Organe der Selbstverwaltungskörper sind nach der Bundesverfassung aber „aus dem Kreis ihrer Mitglieder nach demokratischen Grundsätzen zu bilden“. Juristisch ist daher nun zu klären, ob die Arbeitgeber überhaupt Mitglieder der Selbstverwaltungskörper sind. Dass sie schon bisher als Minderheit in den Gremien saßen, hat freilich niemanden gestört.

Die Aufgaben der Sozialversicherung müssen im „ausschließlichen oder überwiegenden gemeinsamen Interesse“ ihrer Mitglieder liegen. Haben Arbeitgeber und Arbeitnehmer in diesem Bereich aber wirklich gemeinsame Vorstellungen?
Beide Seiten haben ein natürliches Interesse an gesunden Mitarbeitern. Die juristisch wichtige Frage ist aber: Ist es ein gemeinsames Interesse? Nur dann nämlich könnten die Arbeitgeber Mitglieder der selbstverwalteten Sozialversicherung sein und dann könnte die neue 50:50-Regelung verfassungskonform sein – unter Umständen.

Die Liebe des Chefs zum Mitarbeiter

Dienstgeber und Dienstnehmer haben aber mitunter sehr unterschiedliche Ansichten, ab wann jemand gesund genug zum Arbeiten ist. Der Arbeitgeber hat natürlich auch ein Interesse an der Gesundheit seiner Mitarbeiter. Die Vertreter der Bundesregierung taten sich in ihrer Argumentation vor dem Gerichtshof aber sichtlich schwer, die Behauptung aufrechtzuerhalten, das Arbeitgeberinteresse an der Arbeitnehmergesundheit sei gleich groß wie das Interesse des Einzelnen an seiner eigenen Gesundheit.

Der Gerichtshof brachte in der Verhandlung allerdings immer wieder die Frage auf, ob das gemeinsame Interesse nicht die Gesundheit der Mitarbeiter, sondern das Tragen des Versicherungsrisikos sein könnte. Es wäre zumindest eine Interpretationsmöglichkeit, nach der die Dienstgeberseite als Mitglieder angesehen werden könnten.

Trotzdem bliebe die Frage, ob eine paritätische Vertretung gerechtfertigt ist. Eine unterschiedliche Stimmgewichtung verschiedener Interessengruppen in einem Selbstverwaltungsgremium ist nach der Rechtsprechung des VfGH grundsätzlich zulässig. Das gilt aber nur, „wenn die unterschiedliche Gewichtung auf Unterschieden im Tatsächlichen beruht, die mit der jeweiligen Angelegenheit zusammenhängen“. Allerdings werden in der neuen Österreichischen Gesundheitskasse sieben Millionen Versicherte von sechs Funktionären vertreten, während auf die etwa 150.000 Arbeitgeber in der WKO fünf und auf gleich viele Arbeitgeber außerhalb der Wirtschaftskammer ein Vertreter entfiele. Gleichzeitig zahlen die Versicherten den Großteil der Beiträge. Für die Antragsteller vor dem VfGH wäre die Entscheidung jedenfalls klar: „Die Parität ist verfassungswidrig.“

Todesstoß für die Kassenreform?

Sollte der VfGH deshalb davon ausgehen, dass die Dienstgeber keine Mitglieder der selbstverwalteten Sozialversicherungsträger sind, wäre das der Todesstoß für diesen Teil der Reform. Das Argument der Reformgegner, dass die paritätische Besetzung der Gremien parteiische Gründe hat, wiegen politisch schwer, ist aber juristisch weniger bedeutend. Durch die neue Konstellation erhalten ÖVP-nahe Vertreter eine Mehrheit in den Gremien. Außerdem blieb das Übergewicht der Dienstnehmervertreter bei der ohnehin ÖVP-nahen Beamtenversicherung ohne ersichtlichen Grund erhalten, während es bei den früher roten Kassen abgeschafft wurde.

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Ein Test für Volksvertreter?

Einen parteipolitischen Hintergrund vermuten die Reformgegner auch bei der neu eingeführten Eignungsprüfung für Funktionäre in der Sozialversicherung. Im Ministerialentwurf war sie nur für die Arbeitnehmervertreter vorgesehen, wurde dann aber auf die Arbeitgeberseite ausgedehnt. Das Argument der Regierung: In der Sozialversicherung wird sehr viel Geld ausgegeben, die Verantwortlichen sollen daher entsprechend qualifiziert sein. Die Kritik: In der Selbstverwaltung sind die Verantwortlichen keine Beamten, sondern indirekte demokratische Vertreter. Viele davon sind Arbeiterkämmerer ohne höhere Ausbildung.

Bisher wurde keine Verordnung über die Prüfungsinhalte für Sozialversicherungsfunktionäre erlassen, weshalb niemand weiß, wie die Tests aussehen sollen. Das Problem ist auch eher ein prinzipielles als ein inhaltliches. Die Verfassungsrichter stellten hierzu vorab und in der Verhandlung besonders viele kritische Fragen. Die qualitative Auswahl der Interessenvertreter könnte das demokratische Organisationsprinzip der Selbstverwaltungskörper berühren. Die Skepsis gipfelte in Richterfragen, ob man auch die Mitglieder der Bundesregierung oder Gemeinderäte solchen Tests unterziehen könne.

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Prüfung oder Einmischung?

Ein weiterer Schwachpunkt der Kassenreform ist die enge Bindung der Sozialversicherungsträger an das Sozialministerium. Diese komme, so die Antragsteller, einer „Ko-Geschäftsführung“ gleich. Der VfGH hat aber 2003 entschieden, dass eine „gegenüber staatlichen Organen weisungsungebunden arbeitende Sozialversicherung, die nicht als Selbstverwaltungskörper organisiert ist“, verfassungswidrig wäre. Die Richter müssen also klären, ob der Einfluss des Ministeriums auf die Versicherungen bereits zu groß ist, um noch von einer Selbstverwaltung sprechen zu können.

In dieselbe rechtliche Kerbe schlägt auch die Kritik an der sogenannten Zweckmäßigkeitsprüfung. Das zuständige Sozialministerium soll in Zukunft mitbestimmen, ob einzelne Ausgaben zweckmäßig sind oder nicht. Dazu kann es sogar die Tagesordnung der Selbstverwaltungsgremien ändern. Erweist sich das als  überschießender Eingriff in das Tagesgeschäft, könnte auch dieser Teil der Reform fallen.

Noch ist nicht absehbar, ob der Verfassungsgerichtshof die ganze Reform oder Teile davon aufheben wird. Das Grundkonzept, die Fusion, könnte jedenfalls stehen bleiben. Wenn sehr viele Einzelaufhebungen fällig würden, kann das Höchstgericht auch das ganze Gesetz kippen. Man kann aus einem Haus nicht endlos Ziegelsteine herausziehen, ohne dass es zusammenfällt. Auf eine Gesamtaufhebung deutete zumindest in der mündlichen Verhandlung nichts hin, wobei die Verfassungsrichter sich hier mit ihrer Meinung traditionell zurückhalten. Der Gerichtshof hat bisher auch noch nicht entschieden, welche Anträge überhaupt zulässig sind. Ob bis Jahresende, wo die Reform in Kraft treten soll, ein Erkenntnis vorliegt, ist ebenso ungewiss.

Ziemlich eindeutig zeigte sich jedoch im Verlauf der Verhandlung, dass die Vorbereitung der Kassenreform mit qualitativen Abstrichen verlief. Nicht nur, dass man die falschen Seniorenvertreter ins Gesetz geschrieben hatte, die Vertreterin des Sozialministeriums erklärte auf die Frage nach dem Standpunkt der Bundesregierung nach den umstrittenen Eignungstests, dass diese „zumindest nicht schaden“ würden. Außerdem, so ergab die Befragung, wurde im Sozialministerium außer für das Honorar des Regierungsexperten Hoffmann offenbar kein einziger Akt zur Vorbereitung der Kassenfusion angelegt. 

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10.10.2019

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Der Autor

Moritz Moser
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