Am illegalen Einfluss der Parteien sind nicht nur die Parteien schuld, sondern auch der ORF, der sich das gefallen lässt“ – mit diesen Worten rügte der langjährige Generaldirektor Gerd Bacher 2010 die Parteibuch-Wirtschaft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich. Mehr als sieben Jahre später hat sich wenig geändert. Die neuen Regierungspartner ÖVP und FPÖ sprechen im Regierungsprogramm von der „Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Auftrags“. „Im Lichte eines sich verändernden Medienkonsumverhaltens“ müssten strukturelle und finanzielle Reformen umgesetzt werden. Wie diese Reformen aussehen sollen, wollen die Parteien bei einer Medienenquete im Frühling erarbeiten. Doch schon davor lassen Politiker ihre Wünsche anklingen.

Medienminister Gernot Blümel (ÖVP) etwa will, dass sich der ORF öffnet und mit privaten Mitbewerbern kooperiert. Die FPÖ kampagnisiert aktuell gegen die „Zwangsgebühren“, mit denen sich das Medienhaus zum großen Teil finanziert.Übrigens lud auch Blümels Vorgänger, SPÖ-Medienminister Thomas Drozda, im September 2016 zu einer Enquete über die neue Medienförderung – gekommen ist diese allerdings nie.

Aufgrund der vermutlich länger andauernden Diskussion um den Öffentlich-Rechtlichen haben wir uns die Entwicklung des Medienbetriebs anhand von Datenauswertungen genauer angesehen.

ORF braucht Programmentgelte

Kurz zusammengefasst: Die langfristigen Tagesreichweiten der klassischen Kanäle des ORF zeigen nach unten. Die budgetäre Situation ist seit Jahren durch sinkende Werbeeinnahmen geprägt. Nach wie vor dominiert der ORF aber die österreichische Medienszene und kann sich auch online behaupten. Erwirkt die Regierung eine Abschaffung der GIS-Gebühren, muss sich der ORF geschäftlich neu aufstellen. Denn der Konzern braucht die staatliche Unterstützung in der jetzigen Form mehr denn je.

Die langfristigen Umsatzerlöse des ORF zeigen anteilsmäßig ab dem Jahr 2000 eine klare Verschiebung von Werbeeinnahmen hin zu Teilnehmerentgelten. Lukrierte der ORF zur Jahrtausendwende noch gut über 40 Prozent seiner Erlöse aus Werbung, so hat sich dieser Betrag auf rund ein Viertel der Erlöse reduziert. Durch den Aufstieg des Internets und die Konkurrenz von privaten Rundfunkanbietern ist es für den ORF auf dem Werbemarkt schwieriger geworden. Fast spiegelbildlich dazu haben sich die Einnahmen aus den Teilnehmerentgelten erhöht.

Bereinigt man die Umsatzerlöse um die Inflation, so zeigt sich ein Anstieg der verfügbaren Mittel in den 1980er und 90er Jahren. Seit der Jahrtausendwende hat allerdings ein kontinuierlicher Rückgang stattgefunden – so ist der ORF nun vergleichsweise schlechter ausfinanziert als noch im Jahr 2000. Der ORF ist somit anteilsmäßig stärker auf öffentliche Finanzierung angewiesen, als dies in früheren Zeiten der Fall war. Diese erfolgt mithilfe der ORF-Programmentgelte, die neben Kunst- und Kulturförderungsbeitrag, Radio- und Fernsehgebühren und einer Landesabgabe einen Bestandteil der GIS-Gebühren bilden.

Fast alle Haushalte zahlen GIS

Zwar werden die einzelnen Abgaben hin und wieder Gebührenerhöhungen unterzogen, diese steigen aber pro Haushalt gesehen in etwa mit der Inflation. Im Fall der Programmentgelte sind sie sogar leicht gesunken. Allerdings: Tendenziell steigend ist im langfristigen Verlauf die Anzahl der Rundfunkteilnehmer, die GIS-Gebühren entrichten. So ergibt sich im historischen Verlauf dann doch ein Anstieg der real verfügbaren Mittel. Mit Ausnahme der letzten Jahre, in denen die Teilnehmerhaushalte stagnieren.

Heute zahlen fast alle Privathaushalte GIS-Gebühren. Auf 100 Privathaushalte in Österreich kamen im Jahr 2016 im Schnitt 93,4 Hörfunkteilnehmer und 88,2 Fernsehteilnehmer. Zumindest im TV-Bereich war das nicht immer der Fall: Zwischen 1960 und 1980 hat sich die Zahl der Fernsehteilnehmer von 8 pro 100 Haushalte auf über 80 pro 100 erhöht.

Diese Zahlen verdeutlichen die historische Rolle des ORF beim Ausbau der Infrastruktur für das TV-Angebot in Österreich. Die Errichtung privater Rundfunksender wäre in den 1960er Jahren undenkbar gewesen, da schlichtweg kein Markt existierte. Die hohen Investitionskosten hätten sich nicht rentiert. Die Tatsache, dass beinahe alle österreichischen Haushalte ein Empfangsgerät besitzen oder zumindest für dieses zahlen, signalisiert das Ende dieser Rolle, die der Betrieb in den ersten Jahrzehnten innehatte.

Und trotzdem konsumieren immer weniger Österreicher das ORF-TV-Angebot. Sahen im Jahr 1991 noch rund 70 Prozent der Bevölkerung täglich ein ORF-Programm, so reduzierte sich diese Reichweite bis heute auf etwa 50 Prozent. Das resultiert zum einen aus der sinkenden Bedeutung des TV-Bereichs generell – immer weniger Menschen benutzen täglich den Fernseher – als auch aus der stärker gewordenen Konkurrenz durch die Einführung des dualen Rundfunksystems.

TV sinkt, Online steigt

Demgegenüber steht die wachsende Reichweite im Onlinebereich. Nach den Daten der ÖWA Medienanalyse erreicht der ORF mit seinem gesamten Angebot im Internet rund 14 Prozent der Bevölkerung täglich. Zwar können sich diese Zahlen mit den TV-Reichweiten noch nicht messen, sie hängen in Österreich aber ebenfalls andere wichtige Medienhäuser und Internetplattformen ab. Digitale Marktteilnehmer kritisieren seit Jahren die Internet-Präsenz des Öffentlich-Rechtlichen, vor allem aufgrund der Online-Werbevermarktung, die durch die kommerzielle Tochter ORF Enterprise abgewickelt wird.

Die späte Öffnung des Markts für private Teilnehmer bedeutete für den ORF den steten Rückgang der Marktanteile beim Fernsehen. ORF eins und ORF 2 machten 2016 zusammen nur mehr ein Drittel aus, die Privaten dominieren den TV-Markt. Den Radiomarkt beherrscht der Öffentlich-Rechtliche in Anbetracht der Tagesreichweiten weiterhin mit 75,8 Prozent im Jahr 2016.

Öffentliche Gelder durch Werbung

Der sinkenden Relevanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vor allem im TV-Markt steht die finanzielle Macht gegenüber, die das Unternehmen im Vergleich zu den Privaten hat. Von knapp einer Milliarde Euro Umsatz kommen zwei Drittel aus Gebühren. Außerdem bekommt der ORF indirekt auch von öffentlichen Rechtsträgern Unterstützung. Im Jahr 2016 erhielt das Medienhaus durch Werbung von öffentlichen Einrichtungen insgesamt 16,8 Millionen Euro. Am größten waren die Zahlungen von Agrarmarkt Austria (AMA), welche sich auf insgesamt rund zwei Millionen Euro beliefen. Ebenfalls sehr zahlungskräftig waren Wirtschaftskammer und Arbeiterkammer, deren Überweisungen sich aber stark auf die verschiedenen Landes- und Bundesorganisationen verteilen. Insgesamt machen die Werbeerlöse des ORF durch die öffentliche Hand mit 1,8 Prozent nur einen kleinen Teil der Gesamtfinanzierung aus. Im Werbemarkt ist dieser Umsatz mit etwa sieben Prozent allerdings eine relevante Größe.

Wo der ORF inseriert

Der ORF ist auch selbst Werbetreibender. Laut der Rundfunk- und Telekom-Regulierungsbehörde RTR gab er 2016 8,9 Millionen Euro für Inserate in anderen Medien aus. Die Tageszeitungen Krone, Heute und Österreich waren dabei mit jeweils mehr als einer Million Euro die größten Werbekunden.

Gelder, die über Werbungen des ORF an andere Medien fließen, sind damit deutlich stärker am tatsächlichen Medienmarkt orientiert als beispielsweise die gängige staatliche Presseförderung. Die Auswertung der RTR-Daten haben aber auch einen Haken: Es muss davon ausgegangen werden, dass es eine Dunkelziffer von nicht gemeldeten Geldern gibt. Wie medial berichtet wurde (etwa hier, hier und hier) und der Rechnungshof etwa bei Zahlungen des Museumsquartiers festgestellt hat.

3.000 Mitarbeiter

Die privaten Marktteilnehmer haben ihre Relevanz mit weitaus weniger finanziellen Mitteln ausgeweitet. Das TV-Netzwerk Prosieben Sat1 Puls4, zu dem mittlerweile auch der erste private TV-Sender ATV gehört, erwirtschaftete 2016 einen Umsatz in Höhe von 151,17 Millionen Euro und beschäftigt 132 Mitarbeiter. Die Mitarbeiterzahlen des ORF stagnieren langfristig gesehen bei etwa 3.000 Beschäftigten, rechnet man mit Vollzeitäquivalenten und berücksichtigt die Übernahme der freien Mitarbeiter Anfang der 2000er. Diese wurde vom Rechnungshof kritisiert, da sie zu Konditionen erfolgte, die über den kollektivvertraglichen Bestimmungen lagen, und in weiterer Folge starken Druck auf die Personalkosten ausübte. Grund: Einzelne Jahresbruttogehälter waren um bis zu 25 Prozent höher als die davor ausgezahlten Honorare.

Geht es um die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, argumentiert der ORF immer wieder mit seinem gesetzlichen Auftrag, den er zu erfüllen hat. Den Public Value will auch die Regierung in Zukunft stärker kontrollieren. Analysiert man das Programm von ORF eins und ORF 2 anhand der Sendezeit, so wird ersichtlich, dass die Hälfte des ausgestrahlten Materials 2016 der Kategorie Unterhaltung zuzuordnen ist.

Addendum, 1. März 2018: Die oben gezeigte Darstellung berücksichtigt nicht das gesamte ORF-Angebot. Bezieht man ORF 3 und ORF Sport+ mit ein, ergibt sich folgende Aufteilung:

Die Zukunftsfrage

Nicht nur bei der Programmauswahl nähert sich der Rundfunk immer mehr den Privaten an. Generaldirektor Alexander Wrabetz kann sich mit Medienminister Blümels Wunsch, sich den Privatsendern anzunähern, anfreunden. Er könne sich Allianzen, etwa bei der Werbevermarktung, durchaus vorstellen, sagte er in einem Interview mit dem Branchenmagazin Horizont. Gegen eine Privatisierung einzelner Sender oder die Einstellung des Radiosenders FM4 wehrt Wrabetz sich allerdings.

Öffentlich-rechtliche Medien wird es in Österreich demnach auch in Zukunft geben – die Frage ist nur wie, mit welchem Auftrag, mit welchen Mitteln und mit welcher Struktur.