Stehen die Zeichen wirklich auf Sturm? Und stimmt es, dass die Regierung jetzt wirklich eine „Politik der Nadelstiche gegen und Attacken auf den ORF“ fahren würde, wie Gerhard Ruiss von der Interessengemeinschaft der Autorinnen und Autoren im Februar meinte, um Österreichs weitaus größtes Medienflaggschiff ORF unter ihre Kontrolle zu bringen?
Nun ist es sicher so, dass der ORF zurzeit andere Sorgen hat, als sich mit dem doch etwas luftigen Phänomen des digitalen Medienwandels zu befassen. In Zeiten, in denen Schlagworte wie „Zwangsgebühren“, „politische Umfärbung“, und „Angriffe auf unabhängigen Rundfunkjournalismus“ in öffentlichen Diskursen Konjunktur bekommen, geraten Fragen zur Medienkonvergenz verständlicherweise in den Hintergrund. Allerdings zu Unrecht: Denn auch dort werden neue Öffentlichkeiten und Diskursräume hergestellt, die die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks substanziell gefährden. Neue Kräfte also, die das Medienökosystem in Österreich mithin mächtig ins Wanken bringen können.
Der ORF ist also auch in der Frage des Medienwandels gefordert: Disruptive Entwicklungen in den Kommunikationstechnologien führen zu massiven Veränderungen in der Mediennutzung und zerstören über Jahrzehnte entwickelte medienökonomische Strukturen. Der ORF hat starke Konkurrenz bekommen. Gleichzeitig erodiert das Vertrauen in ihn, insbesondere das der Millennials.
Klar ist, dass der ORF auch im Zeitalter der digitalen Konvergenz aktiv sein soll. Das will er ja auch selbst. Unter dem Titel „Eigenständigkeit. Qualität. Vielfalt.“ hatte ORF-Generaldirektor Alexander Wrabetz im September 2017 noch „12 Thesen zum Medienstandort Österreich“ vorgelegt, die die „Rahmenbedingungen für eine zukunftssichere Weiterentwicklung des Medienstandorts Österreich zum Vorteil des Publikums und der österreichischen Medienhäuser darlegen“ sollen.
Damit versuchte er nicht weniger, als eine problemorientierte, aber doch konsenssuchende Kontextualisierung seiner Umwelt in einer Zeit des radikalen Medienwandels zu erfassen: „Für die Zukunft Europas und der europäischen Gesellschaften ist eine Aufrechterhaltung eines unabhängigen, vielfältigen, transparenten und nachhaltig lebensfähigen Medienökosystems von zentraler Bedeutung“ (These 1), weshalb „ein starker ORF für einen starken österreichischen Medienstandort unverzichtbar“ sei (These 6).
Einen Schulterschluss brauche es vor allem gegen die „Dominanz deutscher Medienkonzerne im Fernsehen“, die „Übermacht globaler Player im Online-Bereich“ und „global agierende Pay-Konzerne“: „Gemeinsames Ziel österreichischer Medienhäuser muss es sein, möglichst viel Werbegeld und Wertschöpfung zur Finanzierung und Produktion von Medieninhalten in Österreich zu halten“, so Wrabetz (These 4).
Dass der ORF eine problemorientierte Herangehensweise wählt, um gemeinsame Lösungen für die anstehenden komplexen Herausforderungen zu suchen, ist gut und richtig, auch wenn er im selben Atemzug gleich wieder nachlegt, und die „digitale Entwicklungsfreiheit im Sinne des Publikums“ (These 8) fordert, sein Schicksal also gerne selbst in die Hand nehmen will.
Politik und Zivilgesellschaft sollten wissen: Österreich braucht einen starken öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Der ORF kann den Wandel in die digitale Medienzukunft schaffen, ist er doch größter Medienkonzern – mit den meistgesehenen und meistgehörten Programmen des Landes, der meistgelesenen Onlineplattform und mehr Einnahmen als die größten Verlagshäuser zusammen. Und nur so könne er auch seine wichtigen kultur-, wirtschafts-, und demokratiepolitischen Funktionen erfüllen.
Er beliefert Österreicher und Österreicherinnen mit Information, Bildung und Unterhaltung, kann das demokratische Gemeinwesen beeinflussen, und ist dann erfolgreich, wenn er seine Funktion im Hinblick auf seinen öffentlichen Auftrag tatsächlich erfüllt und beim Publikum eine breitere Faktenbasis und breiteres Bewusstsein für die Vielfalt an Sichtweisen, Einstellungen und Meinungen schaffen kann.
Und es braucht dafür auch einen ausgewiesen starken ORF. Er soll für einen starken österreichischen Medienstandort unverzichtbar sein. Sein konvergentes Medienportfolio, 400 Stunden am Tag, 146.000 Stunden im Jahr – vier TV-Kanäle, zwölf Radioprogramme, ORF.at-Netzwerk, ORF-TVthek, neun Landesstudios, ein umfangreiches Korrespondentennetz, den ORF Teletext und vieles mehr umfassend, würde mehr als einen offenkundigen Mehrwert für das österreichische Publikum schaffen.
1. Das „ORF Ent-Solidarisierungsmodell“
2. Der „ORF als offene Plattform“
3. Der „ORF als digitaler Champion“
Wir nehmen diese Leistungsansprüche als Grundlage und setzen im vorliegenden Kontext bei einem zentralen Kritikpunkt an: Wie kann der ORF unter gegebenen politischen Rahmenbedingungen die geforderten Leistungs- und Nutzennachweise in einem Prozess erbringen, in dem sich etablierte publizistische Massenmedien kostenintensiv modernisieren müssen, der Wettbewerbsdruck durch den Eintritt medienferner Unternehmen wie Google oder Facebook in klassische Medienmärkte ständig steigt, und zugleich Entwicklungsgarantien vom Willensbildungsprozess einer wohlgesonnenen Öffentlichkeit und einer restriktiv angelegten Medienpolitik krisenhaft werden?
Unsere Skepsis ist durchaus berechtigt: Galt (öffentlicher wie privater) Rundfunk lange Zeit als klassisches Qualitätsmedium im Sinne eines „Leitmediums“, befinden wir uns heute im Sog des „digitalen Vortex“, also in einem Wirbelsturm, der die Märkte grundlegend verändert. Dennoch wird der klassische Rundfunk nur mit mehr Intelligenz, Interaktion und konvergenten Infrastrukturen als leistungsfähiges Medium anerkannt und zum Element einer neuen medialen Nutzungssituation.
Obwohl der lineare TV-Konsum in Österreich pro Seher noch immer bei durchschnittlich mehr als 220 Minuten am Tag liegt, droht privaten wie öffentlich-rechtlichen TV-Sendern ein Schwund bei den Einschaltquoten, weil immer mehr Seher auf zeit- und ortsunabhängig verbreitete Programme spezialisierter Internet-Anbieter umsteigen.
Es ist also längst kein Geheimnis mehr: Auch wenn der TV-Konsum der Österreicher sich bis dato im Großen und Ganzen von Streaming-Angeboten relativ unbeeindruckt zeigt, wird 2018 ein viel schwierigeres Jahr. Weshalb?
Weil der Hegemonialanspruch des ORF in der konvergenten Medienwelt bröckelt und dort eben Pluralismus als Strukturprinzip gilt. Kurz: Die Meinungsbildungsrelevanz von Onlinemedien nimmt hinsichtlich der Kriterien Reichweite, Verdrängung anderer Medien, journalistische und politische Relevanz, Bewegtbild und Aktualität zu. Das schwächt den ORF.
Deshalb sind auch folgende Grundsatzfragen an die Politik zu richten: Wäre es nicht an der Zeit, eine neue medienpolitische Gesamtstrategie zu entwerfen? Eine medienpolitische Vision, die geeignet ist, nicht nur den ORF für den Medienwandel stark zu machen, sondern eben ökonomisch benachteiligte Medienunternehmen für den Wettbewerb in Österreich zu stärken. Wäre nicht vielmehr die unzulässige Diskriminierung privater Initiativen durch den subventionierten ORF in Bereichen, in denen dieser gar keinen Auftrag hat, zu stoppen? Sind nicht die bisher geringen Innovationserfolge etablierter Medien mit ihren zu engen und konventionell konzipierten Organisationsstrukturen kritisch zu hinterfragen und zukunftsorientierte Geschäftsentwürfe von neuen Marktteilnehmern zu unterstützen? Sind nicht weitere Konzentrationsprozesse in den Medien, die den Wettbewerb in Österreich in vielen Bereichen ohnehin fundamental eingeschränkt haben, aufzuhalten?
Wäre nicht mit Blick auf die publizistische Leistungsfähigkeit des gesamten Medienökosystems Österreich insgesamt zu prüfen, ob staatliche Intervention im Sinne der Erzeugung von Public-Value-Inhalten in Form von finanziellen Zuwendungen via Gebühren an den ORF tatsächlich dazu beiträgt, überprüfbare Vielfalt auch im digitalen Medienwandel zu gewährleisten?
Und muss schließlich nicht unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten danach gefragt werden, inwieweit gesellschaftspolitisch relevante Grundwerte (z.B. Freiheit, Wohlstand, Gerechtigkeit) mit einer aktiven Rolle des Staates und seiner Funktion als Bewahrer und Förderer dieser Grundwerte mit medienpolitischen Zielen (Vielfaltförderung, Qualitätsförderung) vereinbar sind, ohne dass die Grundwerte einer wirtschaftsliberalen Marktordnung (wirtschaftliche Freiheit, Gründung und Wirtschaftswachstum, Innovation) verletzt werden?
Wir müssen demnach letztendlich zu folgendem Schluss gelangen: Wenn es stimmt, dass der ORF die ihm von Gesetzes wegen übertragenen Aufgaben im Sinne dieser globalen und systemischen Betrachtungsweise nicht vollständig erfüllt oder erfüllen kann, wäre dann nicht eine radikale medienpolitische Neuordnung des Medienmarkts in Österreich notwendig und sinnvoll, eine solche, die auch eine Neuausrichtung des ORF im Medienwandel betreffen?
Aus liberalen ordnungspolitischen Kreisen wird im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gar die Abschaffung der Rundfunkgebühr, eine Privatisierung der Rundfunkanstalten und eine öffentliche Förderung eines gesellschaftlich bedeutenden Programmangebots nach Auswahl eines politikunabhängigen Gremiums diskutiert.
Diese Argumentation ist auch theoretisch begründbar: Die öffentliche Guts-Argumentation in Bezug auf die Notwendigkeit eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks stammt aus den Anfängen des Rundfunks, als es mit dem analogen Signal tatsachlich kaum möglich war, Nachfrager vom Konsum auszuschließen. Der Konsum von Rundfunkinhalten war damals außerdem durch Nicht-Rivalität gekennzeichnet. Audiovisuelle Medien, wie wir sie heutzutage nutzen, ermöglichen hingegen einen relativ einfachen Konsumausschluss über Verschlüsselungsverfahren und Bezahlmodelle. Individualisierter Medienkonsum kann für obige Argumentation ohnedies nicht mehr als Begründung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks hervorgebracht werden, zumal das Internet Mitschuld daran trägt, dass die digitale Gesellschaft im „digitalen Fight Club“ in unzählige Teil-Öffentlichkeiten zerfällt.
Genau entlang dieser Schnittstelle ist nun eine Reihe von weiteren zentralen Konflikten ausgebrochen. Etwa: Was darf beispielsweise eine Online-App eines öffentlich-rechtlichen Anbieters bieten und was nicht? Welche Inhalte sollen in den Mediatheken des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sehen sein? Wie sinnvoll ist der Ausbau von öffentlich-rechtlichen Sendern zu privilegierten „digitalen Champions“ für bestimmte Zielgruppen, insbesondere junge Zuschauer, in der mobilen Welt von morgen? Die medienpolitischen Weichenstellungen für die Zukunft werden jedenfalls von großer Bedeutung sein. Soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Angebote aus- oder abbauen? Ist dann eine weitere Konkretisierung des Auftrags für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vonnöten?
Auch wenn der digitale Medienwandel den ORF nicht obsolet macht, so muss doch das neue Medienökosystem entsprechend weitblickend gestaltet werden. Welche medienpolitischen Ordnungsbemühungen sind also notwendig, damit der ORF im digitalen Medienwandel besteht?
Folgende drei medienpolitischen Zukunfts-Szenarien sind denkbar:
1. Das „ORF Ent-Solidarisierungsmodell“
2. Der „ORF als offene Plattform“
3. Der „ORF als digitaler Champion“
Zum ORF „Ent-Solidarisierungsmodell“ gehören Überlegungen wie eine gesetzliche Rückbindung des ORF an seinen Kernauftrag: die Produktion und Verbreitung von gesellschaftlich wertvollen Public-Value-Inhalten für Radio, TV und Internet – also zum Beispiel keine US-Serien mehr.
In Österreich hat man in dieser Angelegenheit ja ein „Auftragsvorprüfungsverfahren“ bei der Rundfunkbehörde eingerichtet. Im Wesentlichen geht es darum, ob neue Angebote etwa des ORF dazu geeignet sind, den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung besser als in der Vergangenheit zu dienen, und ob darüber negative Auswirkungen auf den Wettbewerb der privaten Mitbewerber entstehen könnten.
Entsolidarisierung bedeutet dann, strengere Prüfungsvorkehrungen zu treffen, Implementierungen genauer zu beobachten und den Umfang des gesetzlichen Auftrags im Hinblick auf die Onlineangebote und -aktivitäten bewusst enger zu fassen.
Ein solches Verfahren ist an sich nicht frei von Mängeln. Nicht nur das Ausführen erweist sich als schwierig, sondern auch das Bestimmen des Schlüsselbegriffs „Public Value“ in der Medienkonvergenz stellt eine Herausforderung dar.
Eine Begrenzung des ORF-Engagements kann auch über „Ertrags-Caps“ für Gebühren-und Werbeerträge erfolgen. Der Gebühren-Cap orientiert sich am Preisindex, der Werbeertrags-Cap am aggregierten Budget der privaten Medien.
Das zweite Modell des „ORF als offene Plattform“ entspringt der Idee, den ORF als zugangsoffene Plattformen für andere Marktteilnehmer zu gestalten, quasi als offene Schnittstelle für eine Mediendemokratie von morgen.
Denkbar wäre etwa eine gemeinsame, offene und nicht-kommerzielle Plattform aller öffentlich-rechtlichen Anbieter als „Public Open Space“ zu errichten, die auch dem Publikum eine leicht erkennbare Anlaufstelle für öffentlich-rechtliche Angebote bietet. Auf dieser Plattform sollten nicht nur öffentlich-rechtlich produzierte Inhalte verfügbar sein, sondern beispielsweise auch solche von Museen, der Bundeszentrale für politische Bildung, Wikipedia etc. Neben einem möglichst umfangreichen Angebot muss diese nutzerfreundlich, über diverse Endgeräte zugänglich und vor allem auffindbar sein.
Oder man baut den ORF in einen gebührenfinanzierten Inhalte-Produzenten um, der über keine eigene Vertriebsplattform mit Endkundenkontakt mehr verfügt, so wie dies in der Schweiz von Avenir Suisse für den SRG vorgeschlagen wurde. Diese langfristig strukturelle Anpassung sei nach Ansicht des liberalen Thinktanks notwendig, um den wachsenden Wettbewerbsverzerrungen, die aus der Gebührenfinanzierung erwachsen, entgegenzutreten.
Das dritte Modell ist das strikte Gegenteil einer Marktliberalisierung im digitalen Medienwandel: Es zementiert den Status quo und hebt den ORF auf den Thron des „digitalen Champions“ auch in der konvergenten Medienwelt von morgen.
Ohne eine aggressive Konvergenzstrategie würde diesem Szenario zufolge der öffentlich-rechtliche Rundfunk die gesellschaftliche Relevanz bei der Meinungsbildung und letztendlich die politische Legitimität abhandenkommen. Und das müsste in allen Belangen entsprechend politisch abgesichert sein. Man kann gespannt sein, was die im Sommer stattfindende Regierungsenquete zum Medienstandort Österreich dazu liefern wird.
Aigner, R., Handrich, L., Mattes, A., Pavel, F. (2017). Research Report Öffentlich-rechtlicher Rundfunk in einer konvergenten Medienwelt: Endbericht. Studie im Auftrag der ARD DIW Berlin: Politikberatung kompakt, No. 119 Provided in Cooperation with: German Institute for Economic Research (DIW Berlin)
Avenir Suisse (2014). Medienförderung im digitalen Zeitalter. Reformagenda für einen technologie- und wettbewerbsneutralen Service public (von Urs Meister & Michael Mandl). https://www.avenir-suisse.ch/publication/medienfoerderung-im-digitalen-zeitalter/
Dobusch, L. (2017). Public Open Spaces: Von Sendern zu öffentlich-rechtlichen Plattformen. Keynote im Rahmen der Konferenz „Zur Ökonomie gemeinwohlorientierter Medien – digitale Massenkommunikation in Deutschland, Österreich und der Schweiz“, Gemeinsame Jahrestagung der Fachgruppe Medienökonomie der Deutschen Gesellschaft für
Publizistik- und Kommunikationswissenschaft und des Netzwerks Medienstrukturen, 27. Oktober 2017, FH St. Pölten.
Haucap, J., Kehder, C., & Loebert, I. (2015). Eine liberale Rundfunkordnung für die Zukunft. DICE Ordnungspolitische Perspektiven Nr 79.
Abschließend sollte deshalb nochmals betont werden: Auch in Österreich fällt eine liberale Medienordnung nicht vom Himmel. Sie benötigt eine makro-perspektivische Sichtweise über Markt- und Machtverhältnisse im digitalen Zeitalter. Nur so kann man sinnvoll darüber urteilen, wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Österreich im digitalen Medienzeitalter des 21. Jahrhunderts aussehen müsste. Wir raten schon heute zur Vorsicht, den ORF zum alleinigen Multimedia-Champion im Lande machen zu wollen.
Der Verantwortung für das Schicksal wird sich die staatliche Medienpolitik in Österreich jedenfalls nicht entziehen können. Voraussetzung für das Einlösen dieser Verantwortungspflicht ist freilich das Verständnis dafür, dass eine digitale Medienordnung ein modernes Leitbild benötigt. Und das hieße in Österreich zunächst einmal faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen und private Initiativen zu fördern.
Paul Clemens Murschetz (Externer Autor)
