Das von der Christlichen Partei Österreichs (CPÖ) eingeleitete Volksbegehren „ORF ohne Zwangsgebühren“ ist für eine ersatzlose Abschaffung der „zwingenden ORF-Gebühren und Abgaben“ und lehnt selbst das alternative Modell einer Steuerfinanzierung aus dem allgemeinen Budget ab. Eine in dieser Form gewünschte Abschaffung der ORF-Rundfunkgebühren würde nicht nur den ORF, sondern auch private Film-Fernseh-Produzenten tief ins Mark treffen. Über kurz oder lang würde das „elektronische Leitmedium“ vom Markt verschwinden. Und das kann ja niemand wirklich wollen. Die Relevanz des Öffentlich-rechtlichen würde grundsätzlich nicht infrage gestellt, versichert uns jedenfalls das Bundeskanzleramt.
Die österreichische Medienpolitik wird sich aber nolens volens einer zentralen Herausforderung stellen müssen: Das Gebührenmodell ist im digitalen Medienwandel nicht mehr zeitgemäß, im Verhältnis zu den erbrachten Leistungen zu teuer, und produziert insgesamt zu wenig „Public-Value“-Informations- und Kulturprogramme. Wozu also noch ORF-Rundfunkgebühren? Der vorliegende Beitrag soll zur dringend notwendigen sachlichen Abwägung der Argumente dienen und die fünf wichtigsten Fragen und Antworten zu Modellen staatlicher Rundfunkfinanzierung liefern. Es gibt durchaus gute Alternativen zur GIS-Gebühr, eine davon ist die Budgetfinanzierung.
Wir erinnern uns: In der Schweiz war noch in diesem Frühjahr die „No-Billag“-Initiative zur Abschaffung der Radio- und Fernsehgebühren gescheitert. Alle Kantone sagten Nein zur Vorlage. Die Schweizer Stimmberechtigten lehnte die Volksinitiative mit 71,6 Prozent ab. Die Stimmbeteiligung lag bei rund 54 Prozent. Dennoch kündigte SRG-Generaldirektor Marchand, Generaldirektor der überwiegend von den Gebühren finanzierten Rundfunkanstalt SRG, dem Schweizer Pendant zum ORF, im gleichen Atemzug umfangreiche Sparrunden und Reformen an. Nach seinen Angaben sollen künftig mindestens 50 Prozent der Gebühreneinnahmen in Informationsprogramme fließen. Außerdem kündigte er Einsparungen von 100 Millionen Franken (87 Millionen Euro) an. In Abgrenzung zum privaten Fernsehangebot sollen Filme künftig nicht mehr durch Werbung unterbrochen werden. Kulturprogramme aus der Schweiz würden ausgebaut, und Privatsender könnten Archiv-Inhalte der SRG nutzen.
Das ist auch in Österreich nicht anders. Auch der ORF habe, so Generaldirektor Wrabetz, in den vergangenen Jahren ein „nachhaltiges Spar- und Restrukturierungsprogramm“ durchgeführt, das den Personalstand um 650 Vollzeitstellen reduziert habe, die Sachkosten um rund 100 Millionen. Selbst Gebührenerhöhungen können also zu Personalabbau führen.
Und nun muss das von der Christlichen Partei Österreichs (CPÖ) eingebrachte Volksbegehren „ORF ohne Zwangsgebühren“ verpflichtend im Nationalrat debattiert werden. Im Text des Volksbegehrens heißt es: „Der Nationalrat möge eine Änderung des ORF-Gesetzes und des Rundfunk-Gebühren-Gesetzes beschließen, in dem die zwingenden ORF-Gebühren und Abgaben ersatzlos abgeschafft werden und die parteipolitische Einflussnahme auf die Organe des ORF beseitigt wird.“
Das Volksbegehren lehnt also selbst das alternative Modell einer Steuerfinanzierung aus dem Budget ab (im Wortlaut des Textes zum Volksbegehren: „(Die „GIS-Gebühr“ sei eine) Zwangsabgabe für alle Steuerzahler, auch wenn diese kein Interesse an den ORF-Programmen haben oder auch gar keinen Fernseher besitzen“, BM.I, Begründung zur Einleitung des Verfahrens für das Volksbegehren „ORF ohne Zwangsgebühren“).
Und weiters: „Der ORF wird nach wie vor für parteipolitische Interessen genutzt und dafür werden die Zuseher/Zuhörer auch noch kräftig zur Kasse gebeten. Und weil das Geld scheinbar niemals ausreicht wird sogar die Einführung einer Zwangsabgabe für alle Steuerzahler diskutiert, auch wenn diese kein Interesse an den ORF-Programmen haben oder auch gar keinen Fernseher besitzen.
Diese sogenannte Haushaltsabgabe wäre nichts anderes als eine zusätzliche Steuer, damit alle Österreicher die Zwangsbeglückung durch den ORF auch mitfinanzieren. Diese sogenannte Haushaltsabgabe wäre nichts anderes als eine zusätzliche Steuer, damit alle Österreicher die Zwangsbeglückung durch den ORF auch mitfinanzieren“. Also doch ganz weg mit den ORF-Gebühren? Das CPÖ-Volksbegehren ist in dieser Frage mehr als inkonsequent, man fordert letztlich nur eine „finanzielle Entlastung der Gebührenzahler“.
Das GIS-Gebührenmodell ist als traditionelles Finanzierungsmodell in Form der vorliegenden Gerätegebühr vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Konvergenz der Endgeräte und Distributionskanäle längst nicht mehr zeitgemäß. Weshalb? Weil Konsumenten heute weder ein Radio- noch ein TV-Gerät benötigen, um Rundfunk zu empfangen.
Fakt ist: Die Fernsehnutzung hat sich grundlegend verändert, und zwar weg vom zeitgebundenen linearen Fernsehen vor dem klassischen Bildschirm hin zu zeit- und ortsunabhängiger Nutzung via Internet-gestreamtem Audio- und Videokonsum, egal über welches Endgerät (Smartphone, Tablet, PC, TV). Der deutsche Digitalisierungsbericht 2018 zeigt deutlich: Beim Medienkonsum bleibt in Zukunft kein Stein mehr auf dem anderen. Das Smartphone hat heuer erstmals den Fernseher als wichtigsten Bildschirm abgelöst. Bei den unter 30-Jährigen nutzen 62 Prozent primär Video on Demand (VoD)-Angebote. Nur 29 Prozent nutzen das lineare TV-Programm. Bei den 14- bis 29-Jährigen nimmt VoD mit 55,8 Prozent mehr als die Hälfte des gesamten Bewegtbild-Konsums ein. Die lineare Nutzung beträgt nur noch 28,7 Prozent. Für den VwGH ist aber der Empfang von Rundfunkprogrammen über Streaming aus dem Internet nicht als Rundfunkdarbietung zu qualifizieren.
Ein modernes Rundfunkgebühren-Modell müsste also konsequenterweise den tatsächlichen Konsum der durch die Gebühr subventionierten Programme adressieren. Ansatzpunkt wäre dann nicht das Empfangsgerät, sondern der tatsächliche Fernsehkonsum von Public-Value-Inhalten auf allen Kanälen. Gibt es auch künftig einen gesellschaftlichen Konsens für die Gebührenfinanzierung von medialen Inhalten, dann müsste dieses Finanzierungsinstrument den dynamischen technischen Entwicklungen Rechnung tragen. In Österreich fallen aber keine Gebühren für Internet-Streaming an. Das ist in der Tat ein Anachronismus.
Das traditionelle Finanzierungsinstrument des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die GIS-Gebühr, ist eine klassische Gerätegebühr und an den Besitz von Empfangsgeräten gebunden. Sie stammt aus einer Zeit, als die Konsumenten nur wenige Rundfunkprogramme empfangen konnten – im Wesentlichen das Angebot der öffentlichen Sendeanstalten. Etwas vereinfacht galt noch vor 30 Jahren, dass TV- und Radiokonsumenten mit der von ihnen entrichteten Gerätegebühr auch das von ihnen konsumierte Programm des Monopolanbieters refinanzierten.
Auch in Österreich. Wer hierzulande ein betriebsbereites stationäres Radio- oder Fernsehgerät zu Hause hat, hat gemäß Rundfunkgebührengesetz (Bundesgesetz betreffend die Einhebung von Rundfunkgebühren (Rundfunkgebührengesetz – RGG) der Gebühreninkassofirma GIS (offiziell die Abkürzung für Gebühren Info Service, einer hundertprozentigen Tochter des ORF) Beiträge zahlen – also Programmentgelt, aber auch Abgaben und Gebühren. GIS-Gebühr bezahlt man nur für Rundfunkempfang – egal ob über Kabel, Satellit oder Antenne. Streaming fällt nicht unter Rundfunkempfang und ist damit gebührenfrei.
Das Programmentgelt wird in Österreich liebevoll „GIS-Gebühr“ genannt, und dies fälschlicherweise, da es sich tatsächlich um eine Steuer handelt . Es liegt derzeit bundesweit einheitlich bei 17,21 Euro für Radio und Fernsehen („Kombi-Gebühr“). Dazu kommen aber noch Steuern und Bundesabgaben etwa für Kunstförderung, zusammen 3,72 Euro. Und darüber hinaus recht unterschiedliche und doch weitgehend versteckte Landesabgaben – von 2,80 Euro im Burgenland bis 5,80 Euro in der Steiermark. Nur Oberösterreich und Vorarlberg verzichten auf Landesabgaben auf die GIS. Dort fallen pro Monat 20,93 Euro an – in Wien und Niederösterreich aber 26,33, und in der Steiermark sogar 26,73 Euro. Im internationalen Vergleich liegt man mit diesem Wert in der EU nun auf Platz 3, gemessen an der TV‐Monats‐Kombi‐Entgelte für TV pro Haushalt in Euro (hinter der Schweiz und Norwegen, und löste damit Dänemark ab, das zuletzt seine Rundfunk-Gebühren abgeschafft hat). Und das nominell, also nicht kaufkraftbereinigt, denn dann wäre Österreich sogar an der Spitze. Der ORF wiederum argumentiert, dass ihm von der gesamten Rundfunkgebühr nur 0,52 Euro am Tag pro einzahlendem Haushalt bleiben und er damit Eigenproduktionen, Sendeanlagen, Landesstudios, technische Ausstattungen, Lizenzen und vieles mehr bezahlen muss.
Das hängt von der Strenge der Definition von „Public Value“ ab. Laut dem geltenden ORF-Gesetz dient das Programmentgelt zur Erfüllung einer langen Liste gesetzlich festgelegter Aufträge. Das Gesetz schreibt dem ORF vier Fernseh- und zwölf Radiokanäle und ein genau definiertes Onlineangebot vor, mit teils anspruchsvollem Public-Value-Inhalt. Das Programm soll zum Beispiel umfassend und ausgewogen informieren und bilden, Verständnis für demokratisches Zusammenleben, wirtschaftliche Zusammenhänge und Nachhaltigkeit, europäische Sicherheitspolitik und umfassende Landesverteidigung fördern und Interesse an aktiver sportlicher Betätigung wecken, vielerlei Bevölkerungsgruppen berücksichtigen und Kunst, Kultur und Wissenschaft fördern.
Der ORF erhält jährlich rund 600 Millionen Euro an Rundfunkgebühren. Mittel, die aber nur zu einem Teil in die Produktion von publizistisch wertvollen „Public Value“-Inhalten fließen, da auch solche Inhalte produziert werden, die ebenso gut durch private Rundfunkanbieter abgedeckt werden könnten (zugekaufte Serien, Champions-League-Übertragungen etc.). Der ORF habe weit mehr Geld, als er für den öffentlich-rechtlichen Auftrag braucht, etwa für massive Werbung für Ö3. Er könne für Sport-, Serien- und Filmrechte überhöhte Preise zahlen und den Markt leerkaufen, meint dazu der Verband österreichischer Privatsender (VÖP) kritisch.
Hier wird ein weiteres wesentliches Thema der Gebührenfinanzierung angesprochen: Die Möglichkeiten der Mittelaufbringung müssen von der Frage der Bestimmung des Mittelbedarfs getrennt werden. Wofür soll das Geld eingesetzt werden? Das kann und sollte nur eine unabhängige Behörde entscheiden können. In Deutschland wurde hierfür eigens eine aus Sachverständigen zusammengesetzte Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) eingesetzt. ARD, ZDF und Deutschlandradio haben den Finanzbedarf zur Erfüllung ihres Programmauftrags alle zwei Jahre der KEF zu melden, die diesen dann prüft und zuhanden der Landesregierungen Stellung nimmt, ob die Höhe des Rundfunkbeitrags angepasst werden muss und wie die Einnahmen zwischen den drei Organisationen zu verteilen sind. Landesregierungen und -parlamente können vom Vorschlag der KEF nicht ohne weiteres abweichen.
Ja, diese gibt es. In der wissenschaftlichen Literatur und in der praktischen Medienpolitik werden deshalb seit längerem eine Reihe von alternativen Finanzierungsmodellen bzw. Reformvorschläge diskutiert. Diese sind:
Im wissenschaftlichen Diskurs hat sich jedenfalls das Dogma eingenistet, dass in der Gesellschaft ein breiter Konsens über das Modell der Gebührenfinanzierung öffentlicher Medien bestünde. Dieses Dogma hat auch selbstverstärkenden Charakter, da sie auch die dauerhafte Akzeptanz der Gebührenfinanzierung stärken würde.
Wir sind aber davon überzeugt, dass es zielführender ist, das vorherrschende GIS-Gebührenmodell kritisch zu hinterfragen, und regen an, erst Vor- und Nachteile verschiedener Finanzierungsmodelle zu bestimmen. Wie die Haushaltsabgabe – sie wird etwa in Deutschland eingehoben – kann eine zweckgebundene Rundfunksteuer als Erweiterung der traditionellen Gerätegebühr betrachtet werden. Sie ist eines der neuen Modelle, die aufgrund der Digitalisierung und Konvergenz für die Finanzierung des öffentlichen Rundfunks in Betracht gezogen werden. Auch hier gilt, dass nicht mehr nur Haushalte und Unternehmen zahlen sollen, die ein traditionelles Empfangsgerät besitzen. Die Rundfunksteuer ist also geräteunabhängig. Gleichzeitig wird aber nicht mehr an den Haushalten, sondern an Individuen angesetzt. Zudem wird auch von einem festen Betrag Abstand genommen: Die Rundfunksteuer ist einkommensabhängig. Die Rundfunksteuer wird zwar von der Steuerbehörde mit den regulären Steuern eingezogen, ist aber zweckgebunden. Entsprechend kommen die Einnahmen vollumfänglich dem öffentlichen Rundfunk zugute und können nicht zweckentfremdet werden. Wie die Rundfunkabgabe kann deshalb auch die Rundfunksteuer als eine Erweiterung der traditionellen Gerätegebühr betrachtet werden. Bisher wurde das Modell in Finnland eingeführt. Auch Schweden will ab 1. Jänner 2019, dass sich die öffentlich-rechtlichen Sender künftig ausschließlich über Steuern finanzieren.
Ein weiteres Finanzierungsmodell des öffentlichen Rundfunks ist die direkte Finanzierung aus dem Staatshaushalt bzw. Budget. Dieses Modell hat insbesondere folgende Vorteile: Die Finanzierung aus dem Staatshaushalt ist effizienter als ein gesondertes Erhebungssystem. Wie Rundfunkabgabe und Rundfunksteuer ist die Finanzierung aus dem Staatshaushalt geräteunabhängig. Und schließlich ist wie bei Rundfunkabgabe und Rundfunksteuer ein Nichtbezahlen trotz Nutzung von Radio und Fernsehen nicht möglich. Die bei Gerätegebühr, Rundfunkabgabe und Rundfunksteuer genannten Vorteile sind aber auch gewichtige Nachteile einer Finanzierung aus dem Staatshaushalt. Eine offensichtliche Schwäche der Finanzierung aus dem regulären Staatshaushalt ist erstens die Abhängigkeit von den jährlichen Budgetdebatten im Parlament und damit die potenziell größere Anfälligkeit für die Ausübung politischen Drucks auf Organisation und Berichterstattung. Der Schutz des öffentlichen Rundfunks vor (partei-)politischer Einflussnahme ist deutlich schwieriger als bei den anderen Finanzierungsmodellen, die keine alljährliche Anpassung der Finanzierungshöhe durch politische Instanzen ermöglichen. Und sogar, wenn die Unabhängigkeit von Regierung und Parlament gewahrt wird, dürfte die öffentliche Wahrnehmung der Unabhängigkeit in Mitleidenschaft gezogen werden. In Ländern, in denen die Gerätegebühr zugunsten eines neuen Models abgeschafft wurde, wurde eine direkte Finanzierung aus dem Staatshaushalt mit Blick auf die zu wahrende Staatsferne des Rundfunks verworfen.
Nicht so in Dänemark. Im März schaffte dort die liberalkonservative Regierung unter dem Druck der sie stützenden Dansk Folkeparti die Rundfunkgebühren ab und beschloss, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zukünftig mit Steuern aus dem allgemeinen Haushalt zu finanzieren, deren Höhe vom Einkommen abhängt. Im Zuge dieser Umstellung verpflichtete man Danmarks Radio (DR) dazu, seine bislang 420 Millionen Kronen jährlich umfassenden Ausgaben um ein Fünftel zu kürzen. Zudem wurden neue Programmrichtlinien beschlossen, die zu Recht auf heftige Kritik stoßen. Künftig soll im Kulturprogramm der Öffentlich-rechtlichen vor allem das dänische und christliche Kulturerbe vermittelt werden. Dänemark ist nicht das einzige europäische Land, das seinen öffentlich-rechtlichen Rundfunk über Steuern finanziert: Auch in Spanien, Portugal, Luxemburg, Belgien, den Niederlanden und Ungarn müssen die Bürger keine gesonderten Rundfunkgebühren bezahlen. Wo Rundfunkgebühren erhoben werden, geschieht das meist geräteabhängig: zum Beispiel in Großbritannien mit seinen BBC-Lizenzen.
Es ist also kein Zufall, dass der öffentliche Rundfunk besonders dort von Sparmaßnahmen betroffen ist, wo keine separate Gebühr oder Abgabe existiert. Entsprechend lässt sich festhalten, dass eine Finanzierung aus dem Staatshaushalt eine stabile Finanzierung des öffentlichen Rundfunks möglicherweise gefährdet, was auch Auswirkungen auf dessen Produktionsvolumen und publizistische Leistungsfähigkeit hat. Dies beeinträchtigt insbesondere kostenintensive Eigenproduktionen (bspw. Information, Kultur und Fiktion). Die Steuerfinanzierung führt auch dazu, dass keine direkte finanzielle Verbindung mehr zwischen Publikum und öffentlicher Rundfunkorganisation besteht. Anders als bei Gerätegebühr, Rundfunkabgabe oder Rundfunksteuer ist für Einwohnerinnen und Einwohner nicht mehr nachvollziehbar, wie viel sie zur Finanzierung des öffentlichen Rundfunks beitragen. Auch die Rechenschaftspflicht des öffentlichen Rundfunks gegenüber der Bevölkerung dürfte darunter leiden, da nun die Politik die wichtigste Anspruchsgruppe ist. Für die langfristige Legitimation des öffentlichen Rundfunks ist dies von Nachteil.
Eine abschließende Bemerkung: Gerade in Zeiten, in denen Schlagworte wie „Zwangsgebühren“ und „Angriffe auf den unabhängigen Rundfunkjournalismus“ im öffentlichen Diskurs auf der Tagesordnung stehen, ist die Klärung der künftigen Finanzierung des ORF und seiner Programme und Angebote zentral. Seit jeher „Kristallisationskern“ vielfältiger und kontrovers geführter öffentlicher Debatten zur Legitimation und Rolle öffentlicher Medien, sollte die „Gebührenfrage“ entschärft und endlich einer sachlichen Diskussion zugeführt werden.
Paul Clemens Murschetz (Gastautor)
