Regeln zur Parteienfinanzierung sollen Unabhängigkeit, Transparenz und den fairen demokratischen Wettbewerb sicherstellen. Die Ausgestaltung dieser Regeln variiert innerhalb der OECD sehr stark. In Österreich geht es den Parteien im Vergleich zu anderen Ländern jedenfalls sehr gut: eine Rundschau von Anonymität über Parteienförderung bis hin zu den Kontrollen.
Anonyme Parteispenden sind in der Öffentlichkeit verpönt, bergen sie doch die Gefahr ungebührlicher Einflussnahme ohne Transparenz. Das kann – wie man im Zuge der Ibiza-Affäre gesehen hat – von öffentlichen Aufträgen bis zur Postenvergabe reichen. Anonyme Parteispenden sind in 17 und damit der Hälfte aller OECD-Länder verboten. Der Umgang mit Verstößen beschränkt sich nicht immer nur auf Strafen: In Estland müssen anonyme Parteispenden oder auch Spenden von juristischen Personen zurückgezahlt oder an den Staat weitergegeben werden, der sie dann anteilsmäßig an alle Parteien ausbezahlt.
Weitere 13 Länder haben Höchstgrenzen festgelegt, in Österreich liegt sie nach der letzten Valorisierung bei 1.020 Euro. Für den Fall darüber hinausgehender Spenden gibt es allerdings keine Sanktionen. Außerdem gelten in zehn Ländern Verbote von anonymen Direktspenden für Kandidaten, in 14 weiteren gilt auch dafür eine Höchstgrenze. Vier Länder erlauben anonyme Spenden ohne Obergrenzen, darunter die Schweiz, Schweden, die Niederlande und Dänemark.
In Europa spielt die Parteienförderung eine zentrale Rolle: Ingesamt macht sie rund 75 Prozent des Gesamteinkommens der Parteien aus. Dadurch steigt die Gefahr, dass Parteien von öffentlichen Geldern abhängig werden und sich von weiten Teilen der Bevölkerung entfremden, wie das International Institute for Democracy and Electoral Assistance betont. Die These, wonach hohe Parteienförderungen die Korruptionsanfälligkeit eindämmen, ist indes nicht belegt.
Österreich gilt als eines der Länder mit der höchsten – wenn nicht der höchsten – Parteienförderung der Welt. Aufgrund der unterschiedlich ausgestalteten Fördersysteme und Datenqualität sind exakte internationale Vergleiche schwierig. Annäherungen und Tendenzen sind allerdings möglich.
Hervorzuheben ist eine vergleichende Studie von 19 Ländern aus dem Jahr 2016, die auf Grundlage der Zahlen aus der Political Party Database die Einnahmen der höchsten Parteiebene (in Österreich also die Bundesparteien) miteinander verglichen hat. Österreich steht hier beim mittleren Parteieinkommen pro Wähler auf dem zweiten Platz hinter Norwegen. Gleichzeitig übersteigt der Anteil öffentlicher Parteienförderung jenen Norwegens um gut 10 Prozent. Die einzigen beiden Länder mit einem höheren Anteil öffentlicher Förderungen am Budget der obersten Parteiebene sind Ungarn und Israel – allerdings liegen diese beiden Länder beim Parteieinkommen pro Wähler klar hinter Österreich. Man kann also durchaus von einer österreichischen Sonderstellung sprechen. Zu bedenken ist, dass Japan, das ebenfalls eine äußerst hohe Parteienförderung aufweist, in dieser Studie nicht berücksichtigt wurde. Ebenso sollte man nicht vergessen, dass der Großteil der Parteieinnahmen in Österreich auf Ebene der Bundesländer fließt.
Ländervergleiche von Parteienförderungen sind naturgemäß schwierig. Die Autoren der vergleichenden Studie haben ihre Untersuchungen später auch ausführlicher in Buchform veröffentlicht. Auch hier gab es für Österreich keine Vergleichswerte der Gesamteinnahmen der Parteien, weswegen sie auch weiterhin nur die Ebene der Bundes- und Zentralparteien vergleichen konnten. Ein Sonderproblem liegt darin, dass es die Förderungen für Akademien und auf Klubebene nicht überall gibt. Ein weiteres Problem betrifft die unterschiedliche Datenqualität. In Frankreich gab es nur für die beiden größten Parteien zahlen, weswegen die tatsächlichen Zahlen niedriger sind als ausgewiesen. Für die meisten Länder – darunter auch Österreich (Wolfgang C. Müller und Manes Weisskirchner von der Universität Wien haben für jedes Jahr Zahlen übermittelt) – liegen die Zahlen für mehrere Jahre vor, hier haben die Studienautoren den Mittelwert genommen. Damit wird die Parteienförderung pro Kopf für Österreich aufgrund der Inflation und der langfristigen Erhöhung der Parteienförderung nach unten verzerrt.
Auch beim Verhältnis der Parteieinnahmen (wiederum auf höchster Ebene) zum Bruttoinlandsprodukt liegt Österreich auf dem vierten Platz. Die Förderung in Tschechien, Spanien und Portugal ist anteilsmäßig höher.
In der Political Party Datenbank gibt es keine österreichischen Zahlen zur Parteienförderung auf Landes- und Klubebene. Vor kurzem hat sich allerdings die Agenda Austria die öffentlich einsehbaren Angaben zur gesamten Parteienförderung in Österreich, Deutschland, Norwegen, Estland, Schweden, Finnland, Dänemark, Irland und der Schweiz angesehen. Österreich liegt nach diesen Berechnungen mit über 30 Euro Parteienförderung pro Wähler klar an der Spitze, gefolgt von Deutschland, Norwegen und Estland (jeweils knapp unter 14 Euro). Am anderen Ende der Skala steht die Schweiz: Sie ist das einzige OECD-Land ohne direkte staatliche Parteienfinanzierung. Auch im Vereinigten Königreich ist die öffentliche Parteienförderung mit rund 10 Prozent am Gesamtbudget und 44 Cent pro Wähler außerordentlich niedrig.
Österreich gehört zu den rund 70 Prozent der OECD-Länder, die ausländische Spenden verbieten. Hinsichtlich der genauen Bestimmungen gibt es allerdings gravierende Unterschiede. In Deutschland sind Spenden aus dem Ausland bis zu 1.000 Euro erlaubt. In Finnland gibt es zwar ein Verbot, aber eine Ausnahme für Spenden von ausländischen Schwesterparteien. Mexiko ist besonders streng, hier dürfen nicht einmal im Ausland lebende oder arbeitende Staatsangehörige spenden. In Schweden ist der Erhalt von ausländischen Spenden mit dem Ziel der Beeinflussung der öffentlichen Meinung in sensiblen Bereichen sogar ein Straftatbestand.
Manche Parteien verlangen von ihren Abgeordneten eine Art „Parteisteuer“, also einen Beitrag ihrer Bezüge, den sie an die Partei abliefern sollen. In Österreich müssen beispielsweise Vertreter der SPÖ einen Teil ihres Einkommens an die Partei abgeben. Die OECD hat damit kein grundsätzliches Problem. Allerdings muss sichergestellt sein, dass damit keine Höchstgrenzen umgangen werden. Außerdem bemängelt sie, dass dadurch der Eindruck entstehen kann, dass Abgeordnete ihre höheren Listenplätze und späteren Mandate „gekauft“ haben.
In so ziemlich allen OECD-Ländern müssen politische Parteien regelmäßig Rechenschaftsberichte ablegen. Das genaue Ausmaß der Offenlegungspflicht unterscheidet sich jedoch stark. Bemerkenswert ist außerdem, dass Österreich zu jenen wenigen OECD-Ländern (sechs) gehört, in denen weder Parteien noch einzelne Kandidaten dazu verpflichtet sind, ihre Finanzen im Zusammenhang mit Wahlkämpfen offenzulegen. Im Rechenschaftsbericht werden lediglich die Wahlkampfkosten einzeln ausgewiesen, genauere Angaben dazu gibt es allerdings keine.
Nicht erst seit der Aufregung rund um die gestückelten Parteispenden von Heidi Horten an die ÖVP wird Österreich wegen seiner Rechtslage in Sachen Transparenz kritisiert. Der Europarat – genau genommen die „Staatengruppe gegen Korruption“ (GRECO) – hat Österreich in seinem zweiten Evaluierungsbericht mehrfach gerügt, und zwar wegen
Auch der Rechnungshof selbst bemängelt seine fehlenden „echten Prüfrechte“. Außerdem werden die Rechenschaftsberichte von den Parteien oft nachträglich geändert. Bei alledem besteht das Grundproblem, dass er sich stets auf die Angaben der Parteien und der Wirtschaftsprüfer verlassen muss.
Die politschen Parteien (nicht nur die Parlamentsparteien) mussten dem Rechnungshof ihre Rechenschafsberichte 2017 bis zum September 2018 übermiteln. Diese Rechenschafsberichte wurden zuvor von jeweils zwei Wirtschafsprüfern geprüf und mit ihrer Unterschrif bestätgt. Danach folgte die Kontrolle durch den Rechnungshof. Diese Kontrolle beinhaltet zum einen aufwendige Prozeduren (etwa: Überprüfung auf allfällige unzulässige Spenden, Überprüfung auf Richtgkeit der Liste der Beteiligungsunternehmen). Zum anderen ersucht der Rechnungshof die Parteien um Stellungnahmen, wenn sich aus dem Rechenschafsbericht selbst Fragen ergeben oder es Anhaltspunkte – etwa aus öfentlich zugänglichen Informatonen – dafür gibt, dass Angaben im Rechenschafsbericht unvollständig oder unrichtg sein könnten. Neben zahlreichen spezifschen Fragen wurde diesmal allen Parteien auch die Frage gestellt, ob Spenden oder sonstge Leistungen von Vereinen oder anderen Organisatonen angegeben worden sind. In der Praxis ist es dann ofmals so, dass die – von den zwei Wirtschafsprüfern bereits geprüfen – Angaben während des Verfahrens korrigiert und ergänzt werden. Beispielsweise erhielt der Rechnungshof während der vergangenen Monate bis zu vier jeweils adapterte Rechenschafsberichte für eine Partei. Ofmals tauschten die Parteien auch einzelne Seiten aus, um Richtgstellungen zu erreichen. Bei alldem muss sich der Rechnungshof – mangels echter Prüfrechte – stets auf die Angaben der Parteien und der Wirtschafsprüfer verlassen.
Transparenz ist freilich nicht alles. Im schlimmsten Fall bestätigt sie bestehende Eindrücke, ohne dass sich etwas am Grundproblem ändert. In den USA – um ein besonders eindringliches Beispiel zu nennen – ist der starke Einfluss einiger weniger Individuen und Konzerne hinlänglich bekannt, sie müssen regelmäßig bei der Bundeswahlkommission („Federal Election Commission“) gemeldet werden. Außerdem müssen bei jedem Wahldurchgang alle Spender über 200 US-Dollar bekannt gegeben werden, inklusive Beruf und Arbeitgeber. Diese Daten sind auf der Website der Bundeswahlkommission frei verfügbar. Es gibt sogar eine App – „Buypartisan“ –, mit der man über den Barcode bei jedem Produkt in Erfahrungen bringen kann, ob und an wen das dahinterstehende Unternehmen gespendet hat. Auch wenn die Identität von Großspendern bekannt ist, müssen daraus keine politischen Folgen erwachsen.
Wer prüft, ob all diese Regeln auch eingehalten werden. Nur rund 30 Prozent aller OECD-Länder haben ein unabhängiges Organ zur Überwachung und Abwicklung von Wahlen. In Österreich fehlt ein solches, zuständig ist der Rechnungshof. Abgesehen davon fehlt es den Behörden oft an Mitarbeitern und finanziellen Ressourcen.
Die Zahlen zeigen jedenfalls, dass Strafen eine abschreckende Wirkung haben können. So haben die Parteien im Vereinigten Königreich die Regeln zur Parteienfinanzierung nach Einführung einer eigenen Kommission im Jahr 2001 deutlich öfter eingehalten. Allerdings braucht es ein geeignetes Maß: In Österreich hat die massive Überschreitung der Obergrenzen durch die ÖVP (um 5.959.301,71 Euro), die FPÖ (um 3.717.654,14 Euro) und – wenn auch in geringerem Ausmaß – die SPÖ (um 383.429,95 Euro) eindringlich gezeigt, dass Parteien allfällige Strafen in Kauf nehmen und bei einem Wahlsieg leicht wegstecken können.
Mitgliedsbeiträge sind ein zweischneidiges Schwert: Einerseits sollen sich Parteien unabhängig finanzieren und dabei in der Gesellschaft verankert sein. Andererseits besteht die Gefahr, dass Mitgliedsbeiträge zur Umgehung von Spenden-Obergrenzen zweckentfremdet werden. Dementsprechend braucht es eine moderate Ausgestaltung oder zumindest Vergünstigungen für ärmere Haushalte.
Dementsprechend verlangen die Parteien unterschiedliche Beiträge pro Jahr:
Die OECD verlangt außerdem, dass Mitgliedsbeiträge gesetzlich genauso behandelt werden wie Parteispenden, also beispielsweise dieselben Obergrenzen gelten.
Österreich steht hier in der Kritik, weil es zu den Ländern gehört, die keine gesetzlich vorgesehenen Höchstbeträge oder Erfordernisse für die Frequenz von Mitgliedsbeiträgen vorsehen. Damit steigt die Gefahr, mit Mitgliedsbeiträgen die Höchstgrenzen für Parteispenden und Meldepflichten zu umgehen. Von den NEOS gibt es dazu die Idee, sogenannte fördernde Mitglieder einzuführen.
Was die Anzahl der Parteimitglieder betrifft, liegt Österreich im Spitzenfeld. Die aktuellsten Zahlen sind aus dem Jahr 2011. Die bereits genannte vergleichende Studie geht für Österreich davon aus, dass damals 13,35 Prozent der Wahlberechtigten Parteimitglieder waren – das ist der mit Abstand höchste Wert der untersuchten Länder, das zweitplatzierte Israel liegt bei 6,21 Prozent, gefolgt von Belgien mit 4,73 Prozent, Italien mit 4,5 Prozent und Spanien mit 4,3 Prozent. Den niedrigsten Anteil verzeichnete Polen (0,75 Prozent), knapp hinter Kanada (0,84 Prozent) und dem Vereinigten Königreich (0,98 Prozent). Seitdem ist der Anteil der Parteimitglieder gesunken, derzeit liegt er aber immer noch bei etwa 12 bis 13 Prozent.
Das lässt sich auch mit der dominanten Rolle der Parteien bei der Vergabe öffentlicher Posten erklären – der Politikwissenschaftler Paul Webb von der Universität Sussex, der an der genannten Studie mitgearbeitet hat, spricht gar von einem „Beinahe-Klientelsystem“, das den öffentlichen Dienst mit Parteimitgliedschaften verknüpft. Der geringe Anteil von Parteimitgliedern im Vereinigten Königreich lasse sich damit erklären, dass es dort keine derartigen Anreize gibt.
Dennoch sind die österreichischen Zahlen mit Vorsicht zu genießen. Unter anderem deswegen, weil die ÖVP ihre Parteimitgliedschaft sehr großzügig definiert. Sie rechnet die Mitglieder bei ihren Teilorganisationen mit ein. Eine ÖVP-Mitgliedschaft ist daher „nicht immer explizit“ und „verursacht oft keine Kosten“, wie es der Staatswissenschaftler Wolfgang Müller ausdrückt.
Bei der Jungen Volkspartei müsse man daher eher oft von einem „zum Teil unwissentlich registrierten Interessenten“ sprechen, weil es keine Beitragsleistung gibt. Mitgliedern des Seniorenbunds ist die Zugehörigkeit zur ÖVP oft nicht bekannt. Darüber hinaus gibt es beim Bauernbund und dem Wirtschaftsbund kostengünstige „Familienmitgliedschaften“ für Angehörige der Vollmitglieder.
Daher kommt die ÖVP auf rund 600.000 bis 700.000 Mitglieder, wobei es auch Mehrfachmitgliedschaften geben kann. Will man die Mitgliedschaften in österreichischen Parteien vergleichen, muss man Müller zufolge daher jedenfalls die Mitglieder der ÖVP Frauen (unsere Anfrage dazu wurde leider nicht beantwortet), der JVP (rund 100.000) und des Seniorenbunds (rund 300.000) weglassen. Gleichzeitig können Mehrfachmitgliedschaften nicht ausgeschlossen werden. Der österreichische Anteil von Parteimitgliedschaften im Verhältnis zu den Wahlberechtigten ist damit zwar immer noch hoch, aber nicht so exorbitant viel höher als in anderen Ländern. Genaue Zahlen sind damit allerdings kaum möglich – insgesamt spricht Müller von einer „unbefriedigenden Datenlage“ zum Umfang der ÖVP-Parteimitgliedschaften. Zur Anzahl der Direktmitglieder bei der ÖVP selbst haben wir leider keine Angaben bekommen.
In Österreich ist das Vertrauen in Parteien auf den ersten Blick gering. Ganze 59 Prozent geben an, den Parteien „eher nicht“ zu vertrauen. Im europäischen Vergleich ist das allerdings ein guter Wert, in nur zwei Ländern (Niederlande und Schweden) ist er höher, Deutschland liegt gleichauf mit Österreich. Dieses relativ positive Bild könnte an der immer noch starken parteilichen Verankerung in der Gesellschaft liegen. Zwar ist der Anteil der Parteimitglieder bei genauerer Betrachtung nicht so hoch, wie die offiziellen Zahlen suggerieren, aber immer noch im Spitzenfeld.
Während es in der Schweiz keine öffentliche Parteienförderung gibt, ist sie in Österreich im weltweiten Spitzenfeld. Es gibt aber keinen belegbaren Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Parteienförderung und Korruption.
Ralph Janik
