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Wie Österreich auf Mitgestaltung der EU verzichtet

Im Nationalrat gibt es einen eigenen Ausschuss zur Mitwirkung an der EU‑Gesetzgebung. Während der ganzen letzten Legislaturperiode hat er durchschnittlich etwa eine Stunde pro Monat getagt. Das österreichische Parlament lässt seine Rechte in EU-Angelegenheiten konsequent ungenützt.

16.11.2017

Im Zuge des Beitritts zur EU verlieren nationale Parlamente Teile ihrer bisherigen legislativen Gestaltungsmöglichkeiten. Diese „funktionelle Schwächung der Parlamente“ wird auf zweierlei Weise ausgeglichen: einerseits durch einschlägige Bestimmungen im EU-Recht, andererseits durch Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte in den einzelnen nationalen Verfassungen.

Im EU-Recht ist dabei Artikel 12 des EU-Vertrags von zentraler Bedeutung, wonach die EU-Organe die nationalen Parlamente umfassend über Vorhaben unterrichten und ihnen die jeweiligen Entwürfe von Gesetzgebungsakten der EU zuleiten müssen.

Weitere Einzelheiten ergeben sich auch aus dem Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der EU sowie aus dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.

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Seit dem Inkrafttreten des EU-Reformvertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 haben die Parlamente der EU-Mitgliedstaaten auch ein direktes Mitspracherecht während eines laufenden EU-Gesetzgebungsprozesses: das sogenannte Subsidiaritätsprüfungsverfahren.

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Das Subsidiaritätsprinzip

In der EU-Gesetzgebung gilt das Subsidiaritätsprinzip. Das bedeutet, dass Brüssel nur dann tätig werden darf, wenn die Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht ausreichen und wenn die politischen Ziele besser auf der Gemeinschaftsebene erreicht werden können.

Kommt Österreichs Parlament zur Überzeugung, dass ein Vorhaben der EU dem Subsidiaritätsprinzip widerspricht, kann es dagegen mittels einer sogenannten „begründeten Stellungnahme“ Einspruch erheben. Jeder Mitgliedstaat hat dabei zwei Stimmen. In einem parlamentarischen Zweikammersystem (wie etwa in Österreich) hat jede der beiden Parlamentskammern eine Stimme. In Mitgliedstaaten mit nur einer Kammer verfügt diese über beide Stimmen (wie etwa das schwedische Parlament, der Riksdag).

Wenn ein Drittel der Parlamente aller EU-Mitgliedstaaten einen solchen Einspruch erhebt, muss die EU-Kommission ihren Vorschlag überdenken. Erfolgt der Einspruch durch die Hälfte aller Parlamente, muss die EU-Kommission begründen, warum sie keinen neuen Vorschlag ausgearbeitet hat. In diesem Fall kann das Europäische Parlament oder der EU-Rat den jeweiligen Vorschlag dann mit einfacher Mehrheit ablehnen.

Im Vorjahr sind auf diese Weise zu 26 Vorschlägen der EU-Kommission insgesamt 65 begründete Stellungnahmen mit einem Stimmengewicht von 98 eingegangen. Absoluter Spitzenreiter war dabei Schweden mit 9 begründeten Stellungnahmen (Stimmengewicht 18). Das Ranking nach dem Stimmengewicht für das Jahr 2016 sieht dementsprechend so aus:

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Österreich liegt mit fünf Stimmen im EU-Durchschnitt für das Jahr 2016. Bemerkenswert ist, dass es fünf Stellungnahmen des Bundesrats waren. Der Nationalrat hat im vergangenen Jahr keine einzige begründete Stellungnahme hinsichtlich einer möglichen Verletzung des Subsidiaritätsprinzips übermittelt.

Das EU-Recht gibt den nationalen Parlamenten bzw. ihren jeweiligen Parlamentskammern (in Österreich also Nationalrat und Bundesrat) auch eine Klagemöglichkeit vor dem Europäischen Gerichtshof. Dabei kann überprüft werden, ob ein bereits erlassener EU-Gesetzgebungsakt das Subsidiaritätsprinzip verletzt (Subsidiaritätsklage).

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Die Mitwirkung des österreichischen Parlaments

Darüber hinaus kann jeder einzelne EU-Staat eigene Regeln erlassen, die eine Mitwirkung ihres nationalen Parlaments an EU-Entscheidungen festschreiben. In Österreich gibt es dafür in der Bundesverfassung vergleichsweise sehr weitreichende Regelungen in Art 23e B-VG.

Danach hat das jeweils zuständige Mitglied der Bundesregierung den Nationalrat und den Bundesrat unverzüglich über alle Vorhaben im Rahmen der EU zu unterrichten und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Durch die neuesten Bestimmungen im EU-Informationsgesetz wird die Bundesregierung zusätzlich angehalten, das Parlament frühzeitig über besonders bedeutende EU-Vorhaben zu informieren und auf Verlangen eines parlamentarischen Klubs detaillierte schriftliche Erläuterungen zu einem EU-Dokument vorzulegen.

Nationalrat und Bundesrat können zu jedem einzelnen EU-Vorhaben Stellungnahmen abgeben, an die das zuständige Regierungsmitglied unter bestimmten Voraussetzungen gebunden ist. Es darf davon nur nach Rücksprache mit dem Parlament bzw. unter sehr eingeschränkten Voraussetzungen abweichen.

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„Gebundenes Mandat“

Der Nationalrat kann das jeweils zuständige Regierungsmitglied durch eine Art Resolution mit einem gebundenen Mandat ausstatten (Art 23e Abs 3 B-VG): Wenn er das tut, ist das jeweilige Regierungsmitglied daran gebunden und darf bei den Verhandlungen und Abstimmungen auf EU-Ebene nur aus „zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen“ davon abweichen. Diese Bindung gilt nur dann, wenn sich das betreffende EU-Vorhaben auf die Erlassung von Bundesgesetzen auswirkt (Art 23e Abs 3 B-VG). Wenn das zuständige Mitglied der Bundesregierung von solch einer bindenden Stellungnahme abweichen will, so muss es sich neuerlich an den Nationalrat wenden.

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Rechtliche Details zum „gebundenen Mandat“

Handelt es sich um ein EU-Vorhaben, das entweder die Erlassung bundesverfassungsgesetzlicher Bestimmungen erfordern würde oder Regelungen enthält, die nur durch solche Bestimmungen getroffen werden könnten, ist eine Abweichung nur dann zulässig, wenn der Nationalrat innerhalb angemessener Frist nicht widerspricht (Art 23e Abs 3 B-VG).

Hat der Nationalrat eine solche bindende Stellungnahme abgegeben, so hat das zuständige Mitglied der Bundesregierung dem Nationalrat nach der Abstimmung auf EU-Ebene darüber Bericht zu erstatten. Gegebenenfalls sind dabei auch die Gründe für das Abweichen vom Inhalt der parlamentarischen Stellungnahme mitzuteilen (Art 23e Abs 3 B-VG).

Die Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten obliegt grundsätzlich dem Hauptausschuss des Nationalrates. Die Geschäftsordnung des Nationalrats erlaubt jedoch die Übertragung an einen ständigen Unterausschuss des Hauptausschusses (Art 23k Abs 2 B-VG; vgl § 31e GOG-NR: Ständiger Unterausschuss in Angelegenheiten der EU – siehe die weiteren Ausführungen unten).

Analoge Regelungen bestehen für die Mitsprache durch den Bundesrat. Dieses Recht bezieht sich jedoch nur auf Vorhaben, die durch bundesverfassungsgesetzliche Bestimmungen umzusetzen wären, mit denen die Zuständigkeit der Länder eingeschränkt wird (Art 44 Abs 2 B-VG; z.B. Einsetzung einer zentralen Behörde in Angelegenheiten der Landesvollziehung), sowie auf Vorhaben, die auf die Erlassung eines unmittelbar geltenden Rechtsaktes gerichtet sind, der Regelungen enthält, die nur durch solche (kompetenzändernden) bundesverfassungsgesetzlichen Bestimmungen getroffen werden könnten.

Beispiel: Am 3. Oktober hat der Ständige Unterausschuss des Hauptausschusses in EU-Angelegenheiten Landwirtschaftsminister Andrä Rupprechter verpflichtet sicherzustellen, dass sich Österreich in den EU-Gremien gegen jegliche Zulassung von Glyphosat ausspricht und gegen alle anderslautenden Vorschläge stimmt. Diese Verpflichtung ist einer der ganz seltenen Fälle, in denen das Parlament einen Bundesminister bindet. Rupprechter ist dieser Verpflichtung im EU-Landwirtschaftsministerrat am 9. Oktober nachgekommen10.

Wer macht was?

Diese weitreichenden parlamentarischen Rechte werden jedoch jeweils nicht vom Plenum des Nationalrats oder des Bundesrats wahrgenommen, sondern von bestimmten Ausschüssen:

  • Im Hauptausschuss des Nationalrats werden Fragen des Primärrechts (also die jeweiligen Gründungsverträge der EU samt Änderungen) diskutiert. Darüber hinaus tagt er auch jeweils im Vorfeld des Europäischen Rats – dem Treffen der Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten.
  • Im Ständigen Unterausschuss des Hauptausschusses in EU-Angelegenheiten werden die Vorschläge zur Änderung des Sekundärrechts (also die jeweiligen konkreten Gesetzesvorschläge) diskutiert.
  • Im Bundesrat ist für alle diese Fragen der EU-Ausschuss des Bundesrats zuständig.

In der Praxis wird im Nationalrat und im Bundesrat jedoch nur über einen kleinen Teil der EU-Vorhaben diskutiert, und zwar – nach Ansicht des Parlaments – über solche, die eine weitreichende politische und inhaltliche Bedeutung haben. Bindende Stellungnahmen werden schließlich nur äußerst selten abgegeben.

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Ständiger Unterausschuss in Angelegenheiten der Europäischen Union

Der Ständige Unterausschuss des Hauptausschusses in EU-Angelegenheiten stellt quasi den Maschinenraum der Mitwirkung an EU-Vorhaben dar. Hier sollte das Gros der Vorschläge und Vorhaben begutachtet und diskutiert werden, sowie Stellungnahmen zu den geplanten Richtlinien und Verordnungen abgegeben werden. Der Durchschnittsbürger würde erwarten, dass in diesem Ausschuss die Interessen Österreichs umfassend wahrgenommen werden und der Nationalrat seine – von der Bundesverfassung vorgesehenen und sehr weitreichenden – Möglichkeiten zur Mitwirkung in EU-Angelegenheiten wahrnimmt. Umso ernüchternder fällt die Analyse dieser Ausschussarbeit aus.

Während der eben abgelaufenen Legislaturperiode trat der Ständige Unterausschuss des Hauptausschusses in EU-Angelegenheiten 32-mal zusammen. Bei 30 dieser Sitzungen wurden EU-Belange besprochen (bei den restlichen beiden Treffen hat sich der Ausschuss lediglich konstituiert und keine inhaltliche Arbeit geleistet).

Auffälligkeiten

Diese 30 Sitzungen fanden zwischen dem 4. Dezember 2013 und dem 3. Oktober 2017 statt. Dabei wurden in 56¾ Stunden ganze 93 Tagesordnungspunkte behandelt. Das sind  72 Minuten pro Monat oder etwa 36 Minuten pro Tagesordnungspunkt. Wenn man dabei noch bedenkt, dass der Ausschuss 19 Mitglieder umfasst und zumeist auch noch ein Regierungsvertreter geladen war, kann man sich die inhaltliche Tiefe vorstellen, mit der die jeweiligen EU-Vorhaben hier diskutiert und entschieden wurden.

Die Durchsicht der Tagesordnungen und der frei zugänglichen auszugsweisen Darstellungen der Verhandlungen des Unterausschusses in Angelegenheiten der Europäischen Union zu Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union ergibt eine weitere Auffälligkeit: Das für EU-Belange in der Öffentlichkeit als zuständig erachtete Regierungsmitglied – der Bundesminister für Europa, Integration und Äußeres – war während der ganzen letzten Legislaturperiode kein einziges Mal im Ausschuss. Lediglich bei der ersten inhaltlichen Sitzung, am 4. Dezember 2013, war der damalige EU-Staatssekretär anwesend. Die durchgehende Abwesenheit des Ressortchefs lässt sich als deutliches Indiz dafür werten, dass das BMEIA mangels eigener inhaltlicher Zuständigkeit in der EU-Tagespolitik nicht von Bedeutung ist.

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Wie weiter in der kommenden Legislaturperiode?

Angesichts der massiven Möglichkeiten, die sowohl das EU-Recht selbst als auch die Bundesverfassung dem österreichischen Parlament zur Mitwirkung beim Erlassen von EU-Recht einräumt, war der bisherige Output suboptimal. Um der herrschenden und wachsenden Kritik an der EU zu begegnen, könnten Nationalrat und Bundesrat ihre bestehenden Kompetenzen mit Leben erfüllen. Dafür ist keine Gesetzesänderung nötig, nur eine Einstellungsänderung. Fürs Erste würde es schon reichen, wenn das zentrale Vehikel der Mitbestimmung, der Ständige Unterausschuss des Hauptausschusses in EU-Angelegenheiten, öfter und regelmäßiger zusammentritt und sich auch die Zeit nimmt, anstehende EU-Vorhaben ausführlich und ernsthaft zu diskutieren. Die bisherige Praxis – eine halbe Stunde pro Tagesordnungspunkt, insgesamt eine Stunde EU-Mitbestimmung pro Monat – erscheint jedenfalls der Bedeutung der Materie nicht angemessen. 

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16.11.2017

Das Rechercheteam

Stefan Brocza
Externer Experte

Studium in Wien, St.Gallen und Harvard. 1994 EU- und Schengen Koordinierung im Innenministerium, ab 1996 im EU Ratssekretariat in Brüssel (Außenwirtschaftsbeziehungen, Erweiterung, Presse/Kabinett, Umsetzung der EU Außenstrategie für die innere Sicherheit). Aktuell tätig in Lehre und Forschung an Universitäten im In- und Ausland sowie als politischer Berater, Publizist und Gutachter.

Mathias Dechant
Team Experten

Mathias Dechant hat Rechtswissenschaften an der Universität Wien studiert. Danach Ausbildung zum Rechtsanwalt; Schwerpunkte in den Bereichen Zivilrecht, Corporate und M&A sowie IP. Er war seit den Anfängen des Studiums bis zuletzt in Wiener und Salzburger Wirtschaftskanzleien tätig.

Gerald Gartner
Team Daten

Gerald Gartner kuratiert, analysiert und visualisiert große Datenmengen zu politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen. Er lehrt an der Fachhochschule Wien. Davor war er für derStandard.at und NZZ.at in Wien tätig.

Markus „Fin“ Hametner
Team Daten

Markus Hametner hat Informatik studiert, baut seit 2011 Brücken zwischen Technologie und Journalismus und beschäftigt sich seit 2014 als Datenjournalist mit internationalen Datenrecherchen und interaktiven Visualisierungsformen. In seiner Freizeit betreibt er als Mitgründer des Forum Informationsfreiheit die Plattform FragDenStaat.at und trägt erfolgreich Rechtsstreite mit Behörden aus, die Auskünfte verweigern.

Moritz Moser
Team Experten
Claudia Riegler
Team Social Media

Claudia Riegler hat Kommunikationswissenschaft studiert und beschäftigt sich seit 2007 mit der Kommunikation in und rund um Onlinemedien. Sie hat sich auf die „Übersetzung“ von komplexen Inhalten in Geschichten für Onlinemedien spezialisiert.

Anna Schneider
Projektleitung

Anna Schneider hat Rechtswissenschaften und Kunstgeschichte studiert. Nach einer Zeit als Universitätsassistentin am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht wechselte sie Anfang 2014 als Referentin für Verfassung, Menschenrechte und Weltraum ins Parlament; nun leitet sie als Gründungsmitglied von Quo Vadis Veritas das Thementeam von Addendum.

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