Wir schreiben das Jahr 1999. Neun neue Aufsichtsratsmitglieder der Kärntner Elektrizitäts AG (Kelag) sind zu bestellen. Der amtierende Landeshauptmann Kärntens, Jörg Haider, erst wenige Monate (erneut) im Amt, entscheidet, mit der bisherigen Praxis zu brechen und die Personen kurzerhand selbst zu benennen. Bisher war dazu ein Beschluss der Landesregierung eingeholt worden. Es kommt zum Eklat. Die SPÖ will Haider gar gemäß Art. 76 iVm Art. 142 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) vor dem Verfassungsgerichtshof (VfGH) anklagen. Diese Möglichkeit des B-VG, Politiker rechtlich zur Verantwortung zu ziehen, wird als „Ministeranklage“ bezeichnet.
Ungeachtet des Begriffs können mittels „Ministeranklage“ jedoch nicht nur Minister, sondern auch andere Politiker rechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Etwa die übrigen Mitglieder der Bundesregierung (Bundes- und Vizekanzler) und Staatssekretäre. Gleiches gilt für Minister, wenn sie als Vertreter im Rat der Europäischen Union agieren. Auf Landesebene kann gegen die Mitglieder der Landesregierung, inklusive Landeshauptmann und dessen Stellvertreter, ebenfalls eine „Ministeranklage“ erhoben werden. Und sogar der Bundespräsident muss sich in bestimmten Fällen gemäß Art. 142 B-VG verantworten. Abhängig davon, wer betroffen ist und welche Rechtsverletzung im Raum steht, ist die Zuständigkeit zur Anklageerhebung unterschiedlich. In den meisten Fällen ist entweder der Nationalrat oder einer der Landtage zur Anklage legitimiert.
Kommt es zu einer solchen Ministeranklage, so landet der Fall vor dem VfGH. Dem betroffenen Politiker drohen dann der Verlust seines Amtes und, in besonders schweren Fällen, ein „zeitlicher Verlust der politischen Rechte“. Ist die Rechtsverletzung weniger gravierend, kann auch einfach nur „das Vorliegen einer Rechtsverletzung festgestellt“ werden. Zusätzlich besteht die Möglichkeit, die Anklage auch noch wegen strafgerichtlich zu verfolgender Handlungen zu erheben, die mit der Amtstätigkeit des betreffenden Politikers in Verbindung stehen.
Zivilrechtlich, etwa auf Schadenersatz, kann nach diesen Bestimmungen gegen Politiker hingegen nicht vorgegangen werden. Außerdem erscheint ein auf Amtsverlust lautendes Urteil des VfGH wenig sinnvoll, wenn der betroffene Politiker schon aus der Politik ausgeschieden ist.
So weit, so gut. Das Problem in der politischen Realität: Die Hürde, gegen ein Parteimitglied oder überhaupt hochrangigen Politiker vorzugehen, wird in der Regel nicht genommen, die erforderlichen Mehrheiten kommen schlicht nicht zustande. So auch im geschilderten Fall der Aufsichtsratsbestellung der Kelag durch den damaligen Landeshauptmann Haider: Zu einer Anklage kam es nie, weil die ÖVP ihre Zustimmung im Kärntner Landtag verweigerte. Unter anderem forderte daher der Präsident des VfGH, Gerhart Holzinger, die Ministeranklage zum Minderheitenrecht umzubauen: So wäre eine Anklageerhebung auf Initiative der Opposition auch gegen den Willen der Mehrheit, die in der Regel die Regierungsparteien haben, möglich. Kaum verwunderlich, waren die Regierungsparteien ÖVP und SPÖ vom Vorstoß Holzingers wenig begeistert.
Der Fall der Kärntner Kelag ist keineswegs eine Ausnahme. In der überwiegenden Anzahl wurden Ministeranklagen entweder nur diskutiert und nicht erhoben, oder die erforderlichen Mehrheiten kamen nicht zustande. Beispiele stellen die Diskussionen rund um den Kärntner Ortstafelstreit oder auch der abgelehnte Antrag einiger Abgeordneter auf Anklageerhebung gegen die ehemalige Finanzministerin Maria Fekter dar.
Darüber hinaus gab es in Österreich seit Bestehen der Republik nur drei Fälle einer tatsächlichen Anklageerhebung gemäß Art. 142 B-VG: Zweimal gegen den einstigen Wiener Bürgermeister Jakob Reumann in den Jahren 1921 und 1923, und einmal 1985 gegen den damaligen Landeshauptmann Salzburgs, Wilfried Haslauer senior – und nur in diesem letztgenannten Fall kam es zu einer Verurteilung: Der VfGH sprach aus, dass der Landeshauptmann eine vom zuständigen Bundesminister erteilte Weisung missachtet habe. Grund war, dass Haslauer mittels Verordnung die Öffnung von Geschäften am 8. Dezember, einem Feiertag, zuließ. Im Urteil wurde allerdings nur die Rechtsverletzung Haslauers festgestellt, mehr nicht.
Die Ministeranklage ist somit zwar nicht schon totes, jedenfalls aber tief schlafendes Recht.
Ein Untersuchungsausschuss kann vom Nationalrat eingesetzt werden. Rechtsgrundlage ist die Verfahrensordnung für parlamentarische Untersuchungsausschüsse, eine Anlage zum Geschäftsordnungsgesetz 1975 (betreffend den Nationalrat). Den Vorsitz führt in der Regel die Nationalratspräsidentin oder einer der beiden anderen Präsidenten, in Ausnahmefällen auch ein nominierter Stellvertreter.
Der Untersuchungsausschuss wird entweder mittels Mehrheitsbeschluss des Nationalrats, dem ein Antrag von fünf Nationalratsabgeordneten vorausgegangen ist, eingesetzt. Oder aber auf Verlangen eines Viertels der Abgeordneten (i.e. 46 der 183 Abgeordneten) – sodann ist kein weiterer Nationalratsbeschluss mehr erforderlich. Dieses Minderheitsrecht besteht seit 1. Jänner 2015.
Der Untersuchungsausschuss dient der Aufklärung der Verantwortung für bereits getroffene Entscheidungen im Bereich der Bundesvollziehung sowie der Umstände, die zu diesen Entscheidungen geführt haben. Mit laufenden politischen Angelegenheiten kann sich ein Untersuchungsausschuss hingegen nicht beschäftigen. Der genaue Gegenstand der Untersuchung wird durch den Antrag bzw. das Verlangen auf Einsetzung festgelegt. Nachträgliche Änderungen sind nicht möglich. Regelmäßig werden die Handlungen der Bundesregierung beziehungsweise von einem oder mehreren ihrer Mitglieder untersucht.
Wichtig ist, dass Untersuchungsausschüsse nur der Tatsachenfeststellung dienen. Sie haben jedoch keine Sanktionsmöglichkeit. Dafür muss auf andere Instrumente, wie etwa das Misstrauensvotum oder die Ministeranklage, zurückgegriffen werden.
Im Verfahren können etwa Auskunftspersonen und Sachverständige befragt sowie Unterlagen geprüft werden. Dennoch unterscheidet sich die Tätigkeit von Untersuchungsausschüssen klar von Gerichtsverfahren. Es werden auch keine Urteilen vergleichbaren Entscheidungen getroffen. Dementsprechend besteht auch keine Möglichkeit zur Erhebung von Rechtsmitteln.
Am Ende der Tätigkeit eines Untersuchungsausschusses steht die Berichterstattung an den Nationalrat. Darin können auch Empfehlungen ausgesprochen werden. Alles weitere ist Sache des Nationalrats – etwa Gesetzesänderungen zur Abstellung künftiger Missstände.
Von der rechtlichen Verantwortung, aufgrund derer Politiker durch die „Ministeranklage“ belangt werden können, ist die politische Verantwortung zu unterscheiden. Eine aufklärende Funktion übernehmen dabei parlamentarische Untersuchungsausschüsse, derer es in der zweiten Republik bisher 23 gab – der jüngste über das Kampfflugzeugsystem „Eurofighter Typhoon“ beendete seine Tätigkeit erst kurz vor der Nationalratswahl im Oktober 2017.
Auch die Medien spielen bei der Klärung (politischer) Verantwortung eine äußerst wichtige Rolle. Und schließlich besteht neben Misstrauensvoten und parlamentarischen Anfragen auch noch die theoretische Möglichkeit der Auflösung des Nationalrats oder eines Landtags durch den Bundespräsidenten.
Ungeachtet dessen sind primär die Politiker selbst in der Pflicht: Bei Nichtachtung oder gar Verletzung ihrer „politischen Verantwortung“ sollten sie Rede und Antwort stehen und, im äußersten Fall, sogar zurücktreten. Das Problem dabei: Es gibt keine Rechtsvorschriften und Kontrollinstanzen, die dafür sorgen, dass das auch tatsächlich passiert. Es liegt also in der eigenen Verantwortung jedes einzelnen Politikers, ob er sich auch „verantwortlich fühlt“ und im Falle des Falles zurücktritt .
Um beurteilen zu können, ob ein Verstoß gegen die politische Verantwortung vorliegt, wollen manche die aus dem Gesellschaftsrecht stammende „Business Judgement Rule“ heranziehen. Nach dieser Regel darf ein vertretungsbefugtes Organmitglied einer Gesellschaft sehr wohl gewisse Risiken eingehen, solange sich dieses „im geschäftsüblichen Rahmen bewegt“. Dieses aus dem angloamerikanischen Raum stammende Instrument findet sich nunmehr auch im österreichischen Gesellschaftsrecht (vgl. § 25 Abs 1a GmbHG, § 84 Abs 1a AktG). Demnach haftet ein Geschäftsführer oder ein Vorstandsmitglied nicht, wenn es sich bei einer unternehmerischen Entscheidung nicht von sachfremden Interessen leiten lässt und auf der Grundlage angemessener Information annehmen darf, zum Wohle der Gesellschaft zu handeln – unter diesen Voraussetzungen kann auch ein unternehmerisches Risiko eingegangen werden.
Manche plädieren für eine Übertragung dieser Grundsätze auch auf politische Entscheidungen. Derzeit ist das aber ein bloßes Gedankenspiel: Es gibt, wie gesagt, keine rechtliche Verpflichtung zur Wahrnehmung politischer Verantwortung.
Zurück nach Kärnten. Dort sorgte der aus Sicht der Steuerzahler teuerste Skandal der Zweiten Republik um die Bank Hypo Alpe Adria für großes internationales Aufsehen. Der Nationalrat setzte einen Untersuchungsausschuss ein, der nach mehr als eineinhalb Jahren intensivster Aufarbeitung seine Tätigkeit im Oktober 2016 beendete. Klare Aussagen zur politischen Verantwortung, die der Untersuchungsausschuss klären sollte, wurden im Ausschussbericht des Verfahrensrichters jedoch nicht getroffen – er beschränkte sich auf Empfehlungen, etwa die vieldiskutierte Einführung eines Bundesländerinsolvenzrechts.
Neben dem Hypo-Debakel lassen sich genügend weitere Beispiele finden, bei denen die Einhaltung der politischen Verantwortung fraglich ist. Gleichzeitig sind die rechtlichen Möglichkeiten, das durchzusetzen, eher unbefriedigend. Daran ändert auch das Institut des Untersuchungsausschusses wenig bis gar nichts – dessen Bericht zum Hypo-Skandal stellt nämlich keineswegs eine Ausnahme dar. Die Tatsache, dass Untersuchungsausschüsse teils schon vor der Klärung etwaiger Strafrechtsverstöße abgehalten werden, ist da nicht unbedingt hilfreich.
Manche fordern daher die Einführung einer „Politikerhaftung“, die die Geltendmachung zivilrechtlicher Ansprüche gegen Politiker bei Verletzung ihrer politischen Verantwortung vorsieht. Zu denken wäre beispielsweise an Bußgelder, die die betroffenen Politiker an die Staatskasse zu leisten hätten. Um durch verärgerte Bürger hervorgerufene Klagsfluten zu vermeiden, bedürfte es freilich strenger Voraussetzungen auf Basis klarer gesetzlicher Regelungen. Vorgeschlagen wurde etwa eine Zwischenschaltung des Rechnungshofs, quasi als „Filter“.
Und noch einmal: Hypo-Skandal. Als Nachwehen folgten strafrechtliche Verurteilungen. So erhielt unter anderem der damalige Kärntner ÖVP-Chef, Josef Martinz, eine Haftstrafe von 4,5 Jahren. Das Urteil steht in Zusammenhang mit dem überhöhten, an den ebenfalls verurteilten Dietrich Birnbacher bezahlten Honorar von 6 Millionen Euro, das dieser für Beratungsleistungen in Zusammenhang mit dem Verkauf der Anteile der Bank Hypo Alpe Adria erhalten hatte.
Grundsätzlich genießen Abgeordnete zum Landtag und zum Nationalrat sowie Mitglieder des Bundesrats Immunität. Einerseits dürfen sie wegen Abstimmungen in ihrem Vertretungskörper gar nicht und wegen der in ihrem Beruf gemachten mündlichen oder schriftlichen Äußerungen nur von ihrem Vertretungskörper selbst zur Verantwortung gezogen werden (etwa durch Ordnungsruf). Diese „berufliche Immunität“ betrifft nicht nur den Bereich des Strafrechts, sondern auch das Zivil- und Verwaltungsrecht.
Außerdem sind Verhaftungen von und Hausdurchsuchungen bei Abgeordneten nur möglich, wenn der jeweilige Vertretungskörper zustimmt (außer bei Ertappen auf frischer Tat). Auch bei sonstigen behördlichen Verfolgungshandlungen ist eine solche Zustimmung erforderlich; außer die infrage stehenden strafbaren Handlungen stehen in keinem Zusammenhang mit der politischen Tätigkeit.
Die zivilrechtliche Aufarbeitung dieses Skandals rund um das Honorar des Steuerberaters Dietrich Birnbacher beschäftigt nach wie vor die Gerichte. Verfahren, die das Bundesland Kärnten über ihre (ehemalige) Kärntner Landesholding und nunmehrige „Nachtragsverteilungsmasse“ gegen einige der damals involvierten Personen führt, sind noch anhängig. Erst Ende Oktober dieses Jahres fand etwa die erste Tagsatzung in einem Prozess gegen die Erbinnen Jörg Haiders statt. Das Land Kärnten möchte auf diesem Weg einen Teil des Birnbacher zugeflossenen Honorars zurückerlangen.
Sollen zivilrechtliche Ansprüche gegen einen, wenn auch bereits ausgeschiedenen, Politiker geltend gemacht werden, so gelten grundsätzlich die allgemein-zivilrechtlichen Grundregeln. Handelt es sich jedoch um eine Fehlleistung, die „in Vollziehung der Gesetze“ getätigt wird, so haftet nicht die Person selbst, sondern der jeweils dahinterstehende Rechtsträger – also Bund, Land, Gemeinde oder eine sonstige Körperschaft oder Anstalt öffentlichen Rechts. In diesen Fällen werden Organwalter nicht persönlich zur zivilrechtlichen Verantwortung gezogen. Man spricht von „Amtshaftung“.
Der Rechtsträger könnte sich dann unter bestimmten Voraussetzungen am Organwalter regressieren, sich also sein Geld (zumindest teilweise) wieder zurückholen. Das Problem: Wieder einmal die politische Realität – Parteifreundschaft und ähnliche Gründe verhindern dies. Daher kommt die Amtshaftung eigentlich nur gegenüber Beamten zum Tragen, nicht aber gegenüber Politikern. Im Ergebnis dasselbe gilt für die „Organhaftung“ – dabei wird nicht ein Dritter (wie bei der Amtshaftung), sondern der Staat selbst (direkt) geschädigt. Im Prozess gegen die Erbinnen Haiders wurde die Klage vorerst zurückgewiesen, da das Land Kärnten nicht privatwirtschaftlich, sondern hoheitlich gehandelt habe. Somit wäre ein Fall der Amtshaftung vorgelegen, und eine direkte Klage gegen Haider – und damit auch seine Erbinnen – wäre nicht möglich gewesen. Erst seit März dieses Jahres läuft nun der eigentliche Prozess: Der Oberste Gerichtshof (OGH) hatte entschieden, dass kein ausreichender Konnex mit hoheitlichen Befugnissen bestanden habe.
Übrig bleibt, dass Politiker de facto nicht politisch zur Verantwortung gezogen werden können. Aber auch für ihre rechtliche Verantwortung sind viele Hürden zu nehmen: Ministeranklagen kommen kaum beziehungsweise nicht mehr vor, einer persönlichen, zivilrechtlichen Haftung stehen Amtshaftung und politische Realität und einer strafrechtlichen Verfolgung regelmäßig die Immunität im Weg.
Ob eine Politikerhaftung, etwa durch Zahlung von Bußgeldern, der Weisheit letzter Schluss ist, ist fraglich. Faktum ist jedoch, dass die Anzahl der „Skandale“ in der Zweiten Republik relativ hoch und die Ansprüche einiger Akteure an ihre politische Verantwortung eher gering zu sein scheinen. Vielleicht ist es daher wirklich an der Zeit, über neue rechtliche Instrumente nachzudenken. Etwa über eine Ausgestaltung der Ministeranklage als Minderheitenrecht.
Stefan Brocza (Externer Experte) 
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