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Bild: Helmut Graf | Heute
Höhlen ÖVP und FPÖ den Parlamentarismus aus?
17. Dezember 2018 Politometer Lesezeit 19 min
Kurze Begutachtungsfristen, schnelle Abänderungen, halbherzig beantwortete Anfragen: Wie geht die Regierung mit dem Parlament um? 

Je länger diskutiert wird, desto mehr Zeit bleibt für Widerspruch. „Speed kills“, meinte daher einst Andreas Khol mit Blick auf die Gesetzgebung zu Beginn der ersten schwarz-blauen Koalition im Jahr 2000. Die Strategie dahinter war klar: Eine Beschleunigung des Prozesses lässt die Stimmen der Kritiker im Rausch der Geschwindigkeit verstummen. Nicht nur die Opposition wirft der aktuellen Regierung ähnliche Methoden vor.

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Nach einem Jahr ÖVP-FPÖ-Koalition bietet es sich daher an, den Zustand des Parlamentarismus einem Vergleich zu unterziehen: Wie unterscheidet sich das erste Jahr der letzten Gesetzgebungsperiode unter Bundeskanzler Werner Faymann (2013/14), Christian Kern wurde ja erst in deren Verlauf Bundeskanzler, vom ersten Jahr der aktuellen Periode unter Bundeskanzler Sebastian Kurz (2017/18)? Wie hat sich die Anzahl der Anträge und Anfragen entwickelt und wie der Umgang der Regierung damit? Höhlt Schwarz-Blau tatsächlich den Parlamentarismus aus? Addendum hat die Zahlen ausgewertet und Abgeordnete aller Parlamentsparteien um Stellungnahmen gebeten. Eine Spurensuche in acht Fragen.

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Untersucht wurde das erste Jahr der XXV. Gesetzgebungsperiode des Nationalrats, also der Zeitraum vom  29. Oktober 2013 bis einschließlich 28. Oktober 2014. Anzumerken ist, dass bis zum 16. Dezember 2013 noch die Bundesregierung Faymann I mit der Fortführung der Geschäfte betraut war und das Kabinett Faymann II erst an diesem Tag vom Bundespräsidenten ernannt wurde. Bei den Anfragen und Regierungsvorlagen wurden jedoch nur jene gezählt, die an die Bundesregierung Faymann II gerichtet beziehungsweise die von dieser eingebracht wurden.

Untersucht wurde das erste Jahr der XXVI. Gesetzgebungsperiode des Nationalrats, also der Zeitraum vom  9. November 2017 bis einschließlich 8. November 2018. Anzumerken ist, dass bis zum 18. Dezember 2017 noch die Bundesregierung Kern mit der Fortführung der Geschäfte betraut war und das Kabinett Kurz erst an diesem Tag vom Bundespräsidenten ernannt wurde. Bei den Anfragen und Regierungsvorlagen wurden jedoch nur jene gezählt, die an die Bundesregierung Kurz gerichtet beziehungsweise die von dieser eingebracht wurden.

Von den Justizsprechern von ÖVP und SPÖ, Michaela Steinacker und Hannes Jarolim, sowie vom NEOS-Abgeordneten Gerald Loacker langten Stellungnahmen ein. Anfragen an die Justizsprecher der FPÖ und des Klubs Jetzt blieben unbeantwortet.

Was macht die Regierung Kurz/Strache anders als die rot-schwarze Regierung davor? Ein Vergleich.

Gab es im ersten Jahr von Schwarz-Blau mehr Gesetze?

Für die einen bedeuten mehr Gesetze schnellere Reformen, für die anderen geringere Qualität und wegen der größeren Menge an Materialien weniger Kontroll- und Kritikmöglichkeiten für die Opposition, Experten und Interessenvertreter. Hat die neue Koalition im ersten Jahr seit der Wahl wirklich mehr Gesetze und Gesetzesänderungen beschlossen als die Vorgängerregierung?

Kurze Antwort

Ja, es gab 15 Gesetzesbeschlüsse mehr als bei Rot-Schwarz.

Lange Antwort

Am Anfang einer Gesetzgebungsperiode kommt für gewöhnlich die Reformwelle. Einerseits will man für die eigenen Anhänger möglichst viel aus dem neuen Regierungsprogramm umsetzen, andererseits ist die nächste Wahl noch weit genug weg, um die Hoffnung zu haben, dass sich die anderen bis dahin nicht mehr daran erinnern.

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Im Vergleich zur letzten Regierung hat Schwarz-Blau noch einen Zahn zugelegt: Durchschnittlich alle fünf Tage wurde ein neues Bundesgesetz beschlossen oder geändert. Man muss bei dieser Rechnung berücksichtigen, dass mit der Angelobung der Bundesregierung Faymann II, im Gegensatz zur Bundesregierung Kurz, kein Koalitionswechsel stattfand. Die Vorgängerregierung hat also auch Projekte aus den Jahren vor der Wahl weitergeführt.

Zusätzlich musste die ÖVP-FPÖ-Koalition etwa ein halbes Dutzend Gesetze zur Anpassung an die Datenschutzgrundverordnung der EU beschließen, ein Umstand den sie sich nicht selbst ausgesucht hat. Auch das ließ die Gesetzgebungsaktivität steigen und brachte, zusammen mit den Projekten aus dem Regierungsprogramm, insgesamt ein Plus von 15 Gesetzesbeschlüssen innerhalb des ersten Jahres – gesetzesändernde oder -ergänzende Staatsverträge nicht eingerechnet.

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Initiativanträge, auch selbstständige Anträge genannt, sind Gesetzesvorschläge von Abgeordneten. Sie werden, im Gegensatz zu Ministerialentwürfen, in der Regel keiner Begutachtung unterzogen. Damit Gesetzesvorschläge als Initiativanträge im Nationalrat eingebracht werden können, müssen sie von mindestens fünf Abgeordneten  unterstützt werden.

Werden manche Anträge schneller durchgepusht?

Die meisten Gesetze gehen auf Regierungsvorlagen zurück, aber auch Abgeordnete können selbstständige Gesetzesanträge einbringen. Ein Vorwurf an die Regierungsmehrheit im Nationalrat lautet, dass diese immer schneller beschlossen werden. Ist das wahr?

Kurze Antwort

Ja, sogar mehr als zwei Wochen schneller.

Lange Antwort

Wer ein Gesetz schnell beschlossen sehen will, bringt es nicht als Regierungsvorlage ein, sondern als selbstständigen Antrag der Abgeordneten der Regierungskoalition. Diese auch als Initiativanträge bekannten Gesetzesentwürfe müssen keiner Begutachtung unterzogen werden und können bereits in der nächsten statt in der übernächsten Nationalratssitzung an den zuständigen Ausschuss zugewiesen werden.

Sprich: Der Gesetzgebungsprozess geht schneller und geräuschloser vor sich. (Das gilt übrigens auch für Anträge, die von Ausschüssen gestellt werden, die kommen aber seltener vor und binden häufig die Opposition ein.)

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Anträge der Opposition in den Fachausschüssen werden mit grotesken Begründungen regelmäßig vertagt.
Hannes Jarolim, SPÖ

Auch frühere Bundesregierungen haben Initiativanträge genutzt, um diese Vorteile zu nutzen. Doch die gegenwärtige Regierung mag es besonders schnell. Das Bundgetprovisorium für das ausgehende Jahr 2018 wurde in rekordverdächtigen acht Tagen durchs Parlament gebracht.

Übertroffen wurde das noch von der 47-seitige „Dienstrechts-Novelle 2017“. Sie wurde nicht nur am 13. Dezember 2017 in den Nationalrat eingebracht, sondern auch noch am selben Tag vom Verfassungsausschuss behandelt und vom Plenum beschlossen. Im ersten Jahr von Schwarz-Blau wurden so gleich zwei Initiativanträge innerhalb eines Tages eingebracht und beschlossen – einer davon allerdings einstimmig. Die Opposition hat kritisiert, dass mit Fristsetzungen die Arbeit der Ausschüsse eingeschränkt wird.

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Im ersten Jahr der letzten Regierung von SPÖ und ÖVP wurde kein einziger Initiativantrag in unter 26 Tagen beschlossen, bei ÖVP und FPÖ waren es sieben. Die Zeit zwischen der Einbringung und dem Beschluss von Initiativanträgen hat sich im Durchschnitt sehr deutlich reduziert: von 44,9 Tagen auf 29,4 Tage.

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Die Anträge von Oppositionsparteien werden meist liegengelassen und nur selten tatsächlich abgelehnt. Der SPÖ-Abgeordnete Hannes Jarolim kritisiert diese Vertagung von Oppositionsanträgen in den Ausschüssen, weil dadurch „eine Behandlung im Rahmen der Plenarsitzungen verunmöglicht wird“. Tatsächlich sind nach einem Jahr ÖVP-FPÖ-Koalition noch 94 Initiativanträge unerledigt. In der gesamten letzten Gesetzgebungsperiode haben allerdings SPÖ und ÖVP auch 239 Initiativanträge weder angenommen noch abgelehnt, sondern unerledigt gelassen.

Wenn sich die Regierungsmehrheit entschließt, Initiativanträge der Oppositionsparteien aktiv abzulehnen, dann meist erst nach längerer Zeit. Die am längsten behandelten Anträge der aktuellen Gesetzgebungsperiode sind solche, die nicht angenommen wurden. Das gilt für die letzte wie für die jetzige Regierung: SPÖ und ÖVP ließen in ihrem ersten Jahr Oppositionsanträge bis zur Ablehnung sogar noch länger liegen.

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Durch Abänderungsanträge können Gesetzesinitiativen bis zum Schluss der Debatte im Nationalrat teilweise oder völlig geändert werden. Manchmal werden inhaltlich wenig aufregende Anträge als sogenannte Trägerraketen verwendet und erst in letzter Minute durch Abänderungsanträge mit dem eigentlich geplanten Inhalt bestückt.

Kommen mehr Abänderungsanträge von den Regierungsparteien?

Gesetzesanträge können bis kurz vor der Abstimmung noch geändert werden. Mit Abänderungsanträgen werden aber nicht nur kleine Fehler behoben, sondern auch wesentliche Ergänzungen in letzter Minute vorgenommen. Haben die Abgeordneten von ÖVP und FPÖ im ersten Jahr ihrer Koalition mehr Abänderungen beantragt? 

Kurze Antwort

Ja.

Lange Antwort

Ein Abänderungsantrag kann einen peinlichen Fehler beseitigen, der bei der Vorbereitung eines Gesetzes übersehen wurde, oder einem Rechtstext einen völlig anderen Inhalt geben. Abänderungsanträge können bis zum Schluss der Debatte eingebracht werden.

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Ich kann mich nicht erinnern, dass so etwas schon einmal vorgekommen wäre.
Gerald Loacker, NEOS

So ist es möglich, dass beispielsweise ein Initiativantrag oder eine Regierungsvorlage zum Thema Äpfel im Ausschuss verhandelt und im Plenum debattiert wird, der letzte Redner der Regierungsparteien dann aber einen Abänderungsantrag einbringt, durch den das geplante Gesetz sich plötzlich mit Birnen beschäftigt. Im ersten Jahr der ÖVP-FPÖ-Koalition ist so etwas Ähnliches vorgekommen, wie der NEOS-Abgeordnete Gerald Loacker schildert:

„In einem Fall ist es vorgekommen, dass der letzte Redner der Regierungsparteien einen gesamtändernden Abänderungsantrag eingebracht hat. Dieser musste dann erst an die Abgeordneten verteilt werden. Niemand von der Opposition konnte sich mehr dazu äußern.“

Die Kritik an dieser Vorgehensweise kann ÖVP-Justizsprecherin Michaela Steinacker allerdings „nicht nachvollziehen“.

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Werden Gesetze insgesamt schneller beschlossen?

Zählt man alle möglichen Gesetzesanträge von Regierung, Abgeordneten und Ausschüssen zusammen: Hat sich die Geschwindigkeit der Gesetzgebungsmaschine im ersten Jahr von Schwarz-Blau insgesamt erhöht?

Kurze Antwort

Nein.

Lange Antwort

Die schwarz-blaue Koalition hat in ihrem ersten Jahr wesentlich mehr Regierungsvorlagen eingebracht, als die rot-schwarze Koalition vor ihr. Und auch wenn die Geschwindigkeit bei den Initiativanträgen deutlich zugenommen hat: Rechnet man Regierungsvorlagen, Ausschussanträge und Initiativanträge zusammen, blieb die Zeit zwischen der Einbringung und dem Beschluss eines Antrags im Schnitt etwa gleich – genau genommen nahm sie sogar um 32 Stunden zu.

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Sind die Begutachtungsfristen kürzer geworden?

Ministerialentwürfe werden in aller Regel von den übrigen Ministerien, Experten und Interessenvertretern begutachtet, bevor sie zu Regierungsvorlagen und damit zu Gesetzesvorschlägen werden. Für die Begutachtungsfrist gibt es eine informelle Vorgabe, an die sich allerdings fast niemand hält. Hat die neue Bundesregierung weniger Zeit für Begutachtungen eingeräumt als die alte?

Kurze Antwort

Nicht wirklich, aber …

Lange Antwort

Die Bundesregierung steht in der Kritik, weil sie kritische Gesetzesvorhaben einer zu kurzen Begutachtung unterzieht. „Die türkis-blaue Regierung unter Bundeskanzler Kurz hat in ihrem ersten Jahr gezeigt, dass sie Begutachtungen als Belastung und nicht als Bereicherung ansehen“, so Jarolim. Tatsächlich galt für das Paket, mit dem die ÖBIB, die ehemalige ÖIAG, in die ÖBAG umgewandelt wurde, nur eine sechstägige Begutachtungsfrist, weshalb die Opposition für ihre Fragen auf eine parlamentarische Anfrage ausweichen musste.

Das Problem ist kein exklusiv schwarz-blaues: Der Rechtsanwaltskammertag errechnete, dass die vorherige und die aktuelle Regierung von April 2017 bis September 2018 in 76 Prozent der Fälle die empfohlene Begutachtungsfrist nicht einhielten. Aktuell gibt allerdings deutliche Unterschiede zwischen den einzelnen Ministerien:

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Laurenz Ennser-Jedenastik ist Politikwissenschaftler an der Universität Wien.

Im ersten Jahr der Gesetzgebungsperiode, in der die Bundesregierung Faymann II amtierte, betrug die durchschnittliche Begutachtungsfrist 25,8 Tage, im ersten Jahr der aktuellen Periode unter der Bundesregierung Kurz waren es 25,2 Tage. Die Zeit, die Experten und Interessenvertreter im Durchschnitt haben, um die Gesetzesentwürfe der Ministerien zu begutachten, ist also mit knapp 17 Stunden nur geringfügig weniger geworden. Der Median stieg sogar um einen Tag von 27 auf 28.

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Die Begutachtungsfristen sind damit immer noch zu kurz, zumindest wenn es nach dem Verfassungsdienst geht. Der machte 2008 in einem Rundschreiben darauf aufmerksam, dass Begutachtungsfristen so zu wählen sind, „dass den zur Begutachtung eingeladenen Stellen eine Frist von wenigstens sechs Wochen zur Verfügung steht“. Das wären also 42 Tage.

Nur eine Minderzahl der Begutachtungen bekommt aber diese Frist eingeräumt. Im ersten Jahr der letzten Gesetzgebungsperioden war das nur bei 12,5 Prozent der Entwürfe der Fall, im ersten Jahr der aktuellen Periode waren es 14,1 Prozent.

Auch wenn Durchschnitt und Median etwa gleich blieben, hat es relativ und in absoluten Zahlen dennoch mehr extrem kurze Begutachtungen gegeben. Im Vergleichszeitraum der SPÖ-ÖVP-Koalition dauerten 22 Begutachtungen nur 20 Tage oder weniger (30,6 Prozent), bei der aktuellen ÖVP-FPÖ-Koalition waren es 32 (34,8 Prozent).

Was den Umfang der Begutachtungen betrifft, ist man sich bei der Opposition indes uneinig. Während der Jetzt-Abgeordnete Alfred Noll in einer Anfrage die teils scharfe Kritik der Ministerien untereinander illustriert und wissen will, ob es denn keine Abstimmung vor der eigentlichen Begutachtung gebe, kritisierte der SPÖ-Abgeordnete Andreas Schieder eben solche internen Absprachen vor der Begutachtung des Standortentwicklungsgesetzes.

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Gibt es für die Begutachtungsdauer eine sachliche Begründung?

Kleinere Änderungen brauchen vielleicht nicht unbedingt sechs Wochen zur Begutachtung. Orientiert sich die Begutachtungsfrist am Inhalt?

Kurze Antwort

Wohl kaum.

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Die Begutachtungsfristen scheinen teilweise völlig willkürlich gewählt zu werden. So brachten das Verteidigungsministerium und das Bundeskanzleramt ihre Entwürfe für die Datenschutzanpassungsgesetze gleichzeitig ein, das erste Ressort gewährte für die Begutachtung allerdings 28 Tage Zeit, das zweite nur 20 Tage. Der Entwurf des Bundeskanzleramts hatte zwar eine kürzere Begutachtungsfrist, war aber doppelt so umfangreich.

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Es handelt sich dabei um keinen Einzelfall: Das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 und das Verwaltungsstrafgesetz 1991 wurden 2018 zweimal gemeinsam geändert: Beim ersten Mal gab es für zwei Seiten Gesetzestext und Erläuterungen 26 Tage Begutachtung, beim zweiten Mal nur 18 Tage für zwölf Seiten.

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Fragt die Opposition weniger nach?

Parlamentarische Anfragen sind ein wichtiges Oppositionsrecht. Zwar sagt die Anzahl alleine noch nichts über die Qualität der Anfragen aus, lässt aber gewisse Schlüsse auf Fragesteller und Befragte zu. Gab es im ersten Jahr von Schwarz-Blau weniger schriftliche Anfragen?

Kurze Antwort

Ja, es gab 367 schriftliche Anfragen weniger.

Lange Antwort

Die Opposition stellte im ersten Jahr der XXV. Gesetzgebungsperiode der Regierung Faymann II insgesamt 2.243 schriftliche Anfragen, die Regierung Kurz bekam hingegen nur 1.876. Das mag daran liegen, dass die Opposition 2013 noch 84 Abgeordnete zählte und mittlerweile aufgrund der stabilen Mehrheit von ÖVP und FPÖ auf 70 Mandatare zusammengeschrumpft ist.

Wahrscheinlich hat es auch damit zu tun, dass mit den Freiheitlichen ganz besonders fleißige Anfragesteller die Seiten gewechselt haben. So bekam Innenminister Herbert Kickl trotz BVT-Affäre im Vergleichszeitraum 130 Anfragen weniger als Amtsvorgängerin Johanna Mikl-Leitner zu Beginn der letzten Gesetzgebungsperiode.

Großes Interesse dürfte er diesen allerdings nicht entgegengebracht haben. SPÖ-Justizsprecher Hannes Jarolim kritisiert, Kickl habe im BVT-Untersuchungsausschuss ausgesagt, dass er sich mit Anfragen nicht beschäftige und deren Beantwortung durch einen Beamten vornehmen lasse“.

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Die Zahl der Anfragen variiert naturgemäß zwischen Regierungsparteien und Opposition. Koalitionspartner stellen einander nur höchst selten Anfragen, um nach Außen keine Dissonanzen abzugeben. Als Instrument zur Selbstdarstellung eignen sich Anfragen ebenfalls kaum, weshalb Regierungsparteien insgesamt nur sehr spärlich davon Gebrauch machen.

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So hat die SPÖ im ersten Jahr seit ihrem Gang in die Opposition mehr als doppelt so viele parlamentarische Anfragen gestellt, wie in der gesamten Gesetzgebungsperiode davor. Die ÖVP wiederum hat im ersten Jahr der schwarz-blauen Koalition gerade einmal 13 Anfragen gestellt, die FPÖ sogar nur vier – 1.544 Anfragen weniger als im Vergleichszeitraum zwischen 2013 und 2014.

Damals hatten die Freiheitlichen in einem Jahr mehr Anfragen gestellt als die Langzeitregierungspartei ÖVP vom Jahr 2000 bis heute. Von den vier freiheitlichen Anfragen der laufenden Legislaturperiode gingen übrigens zwei an den freiheitlichen Innenminister und betrafen Auskünfte an Peter Pilz und die Teilnahme an einer Demonstration durch den Grünen Europaabgeordneten Michel Reimon.

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Wir arbeiten gut, rasch und korrekt.
Michaela Steinacker, ÖVP

Bei kaum einem anderen parlamentarischen Instrument wird der Unterschied zwischen Opposition und Regierung so deutlich wie bei den Anfragen. Als Abgeordneter kritisierte Herbert Kickl beispielsweise die Inserate des Innenministeriums und hielt es angesichts des „derzeit angespannten Budgets“ für fragwürdig, „ob derartige Werbeeinschaltungen überhaupt gerechtfertigt sind“. Die Anfragebeantwortung von Johanna Mikl-Leitner, damals Innenministerin, wies für das Jahr 2014 Inseratausgaben von insgesamt 48.554 Euro aus. Schließlich selbst Minister, gab Kickl vier Jahre später, bei 10,3 Prozent mehr Gesamtbudget des Innenministeriums, allein 359.774 Euro für eine Inseratkampagne zum Verhalten bei Terroranschlägen aus.

Die Qualität der Anfragebeantwortung, die schon in der letzten Gesetzgebungsperiode Anlass für Kritik gab, hat selbst bereits zu zwei parlamentarischen Anfragen geführt – die ebenfalls eher ausweichend beantwortet wurden.

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Hat Schwarz-Blau in der Gesetzgebung ein Qualitätsproblem?

Nur weil ein Gesetz schnell beschlossen und kurzfristig abgeändert wird, muss es ja nicht automatisch schlecht sein. Gibt es Beispiele für Fehler, die auf einen zu schnellen Gesetzgebungsprozess zurückgeführt werden können?

Kurze Antwort

Ja, aber nicht nur.

Lange Antwort

Das Sicherheitspolizeigesetz sollte heuer einer Änderung unterzogen werden. Die Bundesregierung hatte dafür eine Regierungsvorlage beschlossen, über die der Nationalrat beriet, bis Abgeordnete von ÖVP und FPÖ kurzfristig einen Abänderungsantrag einbrachten. In der Schnelle fiel offenbar niemandem auf, dass dadurch für einzelne Bestimmungen zwei Zeitpunkte für ihr Inkrafttreten genannt wurden. Der Fehler schaffte es schließlich ins Bundesgesetzblatt.

In anderen Fällen wurde nicht nur die Geschwindigkeit, sondern auch die mangelnde legistische Qualität von Gesetzesvorlagen gerügt. Kritik von vielen Seiten hagelte es beispielsweise für kurzfristige Änderungen im UVP-Verfahren. Auch das Standortentwicklungsgesetz des Bundesministeriums für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort kam besonders schlecht weg und erntete massive Kritik von Juristen.

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Hans Peter Lehofer, Hofrat des Verwaltungsgerichtshofs

Anfragebeantwortung des Nationalratspräsidenten vom 16.8.2018

Auch wenn die Vermutung geäußert wurde, der Entwurf sei nicht im Ressort selbst entstanden, ließ Ministerin Schramböck in einer Anfragebeantwortung wissen:

Für Gesetzesvorhaben meines Ressorts wurde nicht auf externe Legistinnen oder Legisten zurückgegriffen.
Bundesministerin Margarete Schramböck

Der letzte Wurf der Regierung, der für einen Aufschrei von Opposition und Juristen sorgte, betraf das Ermächtigungsgesetz, mit dem der Sozialministerin noch vor Inkrafttreten der Sozialversicherungsreform Vorbereitungshandlungen für die Zusammenlegung der Krankenkassen ermöglicht werden sollten.

Nachdem sogar eine Unterschriftsverweigerung durch den Bundespräsidenten im Raum stand, reagierte die Regierungsmehrheit im Nationalrat: Zur Klarstellung wurde ein Abänderungsantrag eingebracht, der allerdings ebenfalls Kritik auf sich zog.

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An dieser Vorgehensweise wird sich so schnell wohl nichts ändern, wie die Anfragebeantwortung von Nationalratspräsident Wolfgang Sobotka nahelegt. 

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