Das Sicherheitspaket: Im Schatten des Bundestrojaners

Die Debatte um das Sicherheitspaket konzentrierte sich auf Trojaner und Netzsperren. In ihrem Schatten beschloss man allerdings weitere Verschärfungen, die öffentlich nicht diskutiert wurden, wie ein exemplarischer Vergleich zeigt.

05.07.2018
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Das sogenannte Sicherheitspaket, von Opposition und Kritikern als Überwachungspaket tituliert, wird 2017 zu einem der großen innenpolitischen Streitthemen. Die Kritik richtet sich vor allem gegen den sogenannten Bundestrojaner, also die Möglichkeit, Schadsoftware als polizeiliche Ermittlungsmethode einzusetzen.

Es geht um zwei von 329 Begutachtungsentwürfen, die von der Koalition während der letzten Gesetzgebungsperiode in den Nationalrat eingebracht werden. Das Projekt nimmt allerdings im weiteren Verlauf einige unerwartete Wendungen, die die Verzweigungen des österreichischen Parlamentarismus veranschaulichen.

Ein direkter Vergleich des Entwurfs, der daraus resultierenden Regierungsvorlage und des letztendlich beschlossenen Gesetzes ist derzeit nirgendwo möglich. Addendum hat alle drei Texte gegenübergestellt  und die Änderungen exemplarisch nachvollzogen.

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Was geändert werden sollte

Der Trojanereinsatz soll mit einer Änderung der Strafprozessordnung erlaubt werden. Das restliche Paket wird von der rot-schwarzen Bundesregierung in ein anderes Gesetz verpackt. Konkret sollen vier weitere Gesetze geändert werden: das Sicherheitspolizeigesetz, das Bundesstraßen-Mautgesetz, die Straßenverkehrsordnung und das Telekommunikationsgesetz.

Auch dieser Plan ist in der Öffentlichkeit umstritten, weil viele eine überbordende Überwachung befürchten. Er beinhaltet drei Kernpunkte: Die Polizei soll Zugriff auf Überwachungskameras erhalten, die Käufer von Wertkartenhandys müssen sich registrieren und die Anlassspeicherung von Daten, das sogenannte „Quick Freeze“, soll ermöglicht werden.

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Für die allermeisten Gesetze besteht keine Pflicht zur Begutachtung. Es ist allerdings Usus, Gesetzesvorhaben eines Ministers grundsätzlich in Begutachtung zu schicken und damit anderen Ministerien, Behörden, Interessenvertretungen, Institutionen und Experten die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben. Eine Begutachtung findet allerdings nur vor Regierungsvorlagen statt. Selbstständige Anträge von Abgeordneten fallen nicht darunter und dienen immer wieder dazu, Begutachtungen zu umgehen. Am Ende der Begutachtung entsteht aus dem Ministerial- oder Begutachtungsentwurf die Regierungsvorlage, die von der gesamten Bundesregierung beschlossen und in den Nationalrat eingebracht wird.

Die Tricks der Gesetzgebung

All diese Maßnahmen werden noch 2017 einer Begutachtung unterzogen. Ministerien, Behörden, Organisationen und Einzelpersonen sollen die Gelegenheit erhalten, sich zum Paket zu äußern. Danach sollen die Erkenntnisse in eine Regierungsvorlage gegossen und dem Nationalrat zur Beratung vorgelegt werden.

Die Begutachtung ist vielleicht der öffentlichste Teil des Gesetzgebungsverfahrens. Während die Debatte im Parlament oft nur mehr zur Abgrenzung der Standpunkte dient, besteht hier noch am ehesten die Möglichkeit, Änderungen zu erreichen.

Das Forum der kritischen Öffentlichkeit kann jedoch umgangen werden. Begutachtungen sind zwar selten vorgeschrieben, verzichtet ein Minister darauf, hat dies aber regelmäßig einen öffentlichen Aufschrei zur Folge. Alternativ kann ein Gesetzgebungsvorhaben von Abgeordneten eingebracht werden, wie dies etwa bei der Reform des Arbeitszeitgesetzes der Fall war.

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Gesetzesinitiativen können von der Bundesregierung (Regierungsvorlagen), fünf Abgeordneten (Initiativantrag oder selbstständiger Antrag), dem Bundesrat, einem Drittel des Bundesrates, oder als Volksbegehren im Nationalrat eingebracht werden. Die Regierungsvorlage ist die erfolgreichste, wenn auch nicht die häufigste Variante. Die Abgeordneten des Nationalrates brachten 434 Anträge ein, davon wurden allerdings nur 195 angenommen oder von den Antragstellern zurückgezogen. Der Rest fand im Nationalrat keine Mehrheit. Dementgegen wurden nur fünf von 331 Regierungsvorlagen nicht positiv erledigt.

Da waren’s nur noch drei

Das Sicherheitspaket wird jedoch begutachtet. Dabei scheinen einige Schwachpunkte im Plan auf: Zunächst einmal schrumpft die Zahl der zu ändernden Gesetze auf drei. Wie sich herausstellt, ist das ursprüngliche Vorhaben, Videodaten der Mautüberwachung anzuzapfen, nicht durchführbar.

Die ASFINAG kritisiert den Aufwand, den es mit sich brächte, mobile Mautkontrollen sieben Tage im Voraus an die Polizei zu melden. Das damals von der SPÖ geführte Verkehrsministerium verweist außerdem auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, nach der eine lückenlose Überwachung der Autobahnen problematisch wäre.

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Das falsche Gesetz

Eine geplante Bestimmung zur Datenschutzbehörde wird ebenfalls gestrichen. Die Behörde macht im Begutachtungsverfahren selbst darauf aufmerksam, dass die Regelung mit Inkrafttreten der Datenschutzgrundverordnung überflüssig wäre.

Die Regelung zum „Quick Freeze“ im Telekommunikationsgesetz wird nach entsprechender Kritik nicht in die spätere Regierungsvorlage übernommen, sondern gemeinsam mit dem „Bundestrojaner“ in der Novelle der Strafprozessordnung geregelt.

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Die öffentliche Debatte konzentriert sich weitgehend auf die Legalisierung von Trojanereinsätzen. Der zweite Teil des „Sicherheitspakets“ geht dabei, abgesehen von einigen Kernpunkten, oft unter.

Dabei kritisieren viele Experten die oft schwammig formulierten oder weit gefassten Bestimmungen der Gesetzesnovelle. Der Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt und andere bemängeln beispielsweise, dass die Videodaten „des öffentlichen Raums“ ausgewertet werden sollen.

Damit seien „offenbar auch Bereiche gemeint …, die nicht ohne Weiteres von jeder Person betreten werden können“. Der Begriff sei zu weit gefasst, so der Verfassungsdienst. In der Regierungsvorlage, die aus dem Begutachtungsentwurf hervorgeht, wird aus dem „öffentlichen Raum“ daher ein rechtlich enger eingegrenzter „öffentlicher Ort“.

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Ein öffentlicher Ort kann ohne Weiteres von jedem aufgesucht werden. Die ursprünglich vorgesehene Definition des öffentlichen Raumes hätte laut Erläuterungen Flughäfen eingeschlossen, von denen bestimmte Bereiche ohne Ticket und Sicherheitskontrolle nicht von jedermann betreten werden können.

Es wird zurückgerudert

Die Kritik in der Begutachtungsphase bewirkt Änderungen in weiteren Punkten und entschärft stellenweise den ursprünglichen Entwurf:

  • Einer der Hauptkritikpunkte bezieht sich auf die geplante Möglichkeit zu Netzsperren. Die Internetprovider sollen selbst bestimmte Inhalte sperren können, was laut Verfassungsdienst gegen Unionsrecht verstoßen würde. Auch die Datenschutzbehörde kritisiert den Plan. Dieser sei „ein massiver Eingriff in die grundrechtlich garantierte Informationsfreiheit“. Man lässt das Vorhaben schließlich fallen.
  • Teilnehmer von sogenannten Sicherheitsforen, die Bürger in die Arbeit der Polizei einbinden sollen, erhalten zudem keine weitergehenden Informationen als die Öffentlichkeit.
  • Auch das Vorhaben, personenbezogene Daten beispielsweise an Wohnpartner weiterzugeben, wird in der Begutachtung massiv kritisiert. Der Präsident des Rechtsanwaltskammertages sieht darin die Gefahr einer „DDR-Bespitzelung“. Dieser Aussage pflichtet auch die Richtervereinigung bei. Auch dieser Plan wird schließlich fallengelassen.
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Das Sicherheitspaket – jetzt mit der FPÖ

Nach dem Ende der Begutachtungsfrist wird das Paket nicht mehr rechtzeitig vor der Neuwahl in den Nationalrat eingebracht. Das bedeutet allerdings nicht sein Ende. Die neue Koalition aus ÖVP und FPÖ beschließt auf Basis des Entwurfs und der Begutachtung eine Regierungsvorlage.

Die FPÖ, die die Änderungsvorschläge der Vorgängerregierung ursprünglich abgelehnt hat, bringt die Vorlage nun gemeinsam mit dem Koalitionspartner ein. In ihr finden sich daher einige Änderungen, die weniger auf die Begutachtung und mehr auf das Ausscheiden der SPÖ aus der Bundesregierung zurückgeführt werden können.

Insgesamt werden die Polizeibefugnisse durch die Regierungsvorlage im Vergleich zum Begutachtungsentwurf in einigen Bereichen ausgeweitet:

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Die Weitergabe sollte an Personen erfolgen, „die an der Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Interesse mitwirken, wesentlich zur Gefahrenmilderung beitragen können und sich zur vertraulichen Behandlung verpflichtet haben“.

  • Das von öffentlichen und privaten Rechtsträgern aufgezeichnete Videomaterial darf nun für weitere Delikte ausgewertet werden. Vom Begutachtungsentwurf wären Drogendeals beispielsweise nicht erfasst gewesen.
  • Mehrere Fristen werden zum Teil massiv verlängert. So sollten die Aufnahmen automatisch erfasster Kennzeichendaten ursprünglich nur 48 Stunden lang aufbewahrt werden. Der Verfassungsdienst erhebt gegen diesen Plan sogar unionsrechtliche Bedenken, weil er Parallelen zur Vorratsdatenspeicherung aufweise. Die Vorlage von ÖVP und FPÖ verlängert jedoch die Frist auf zwei Wochen. Auch bei der Speicherung der Aufnahmen von Section-Control-Strecken wird von zwei Tagen auf zwei Wochen erhöht. Rechtsträger, die eine Videoüberwachung durchführen, können nach einer Risikoanalyse nun außerdem verpflichtet werden, diese vier statt wie zuvor geplant nur zwei Wochen lang zu speichern.
  • Die Daten von Verdächtigen dürfen nun nicht mehr nur drei, sondern fünf Jahre gespeichert werden. Eine Verlängerung der Frist war im Begutachtungsentwurf gar nicht vorgesehen. Vielmehr plante man eine Einschränkung auf Verdächtige bei Verbrechen. Diese entfällt nun, sodass die Daten aller Verdächtigen bei gefährlichen Angriffen fünf Jahre lang verarbeitet werden dürfen, auch wenn sie zu keiner Anklage führen.
  • Ursprünglich sollte jeder Zugriff auf Videoaufzeichnungen dem Rechtsschutzbeauftragten im Innenministerium gemeldet und eine Überwachung von über drei Tagen nur mit dessen Zustimmung fortgesetzt werden. Der Verfassungsdienst regt in der Begutachtung sogar an, ein Stellungnahmerecht des Rechtsschutzbeauftragten vorzusehen. Die Bestimmung wird in der Regierungsvorlage jedoch ersatzlos gestrichen. Eine Verständigung oder Bewilligung beim Zugriff auf Videokameras findet demnach überhaupt nicht mehr statt.
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Trägerraketen

Das öffentliche Interesse der Begutachtungsphase ist mittlerweile jedoch abgeflaut, kaum jemand interessiert sich für die Anpassungen der schwarz-blauen Regierung am ursprünglichen Text. Dieser hier wegen der Regierungsumbildung eher zufällig eintretende Umstand wird mitunter auch für Änderungen genutzt, die auf sogenannte Trägerraketen montiert werden.

Beispielhaft hierfür ist die letzte Änderung des Bundesministeriengesetzes, das die Zuständigkeiten der Ministerien regelt. ÖVP und FPÖ wollten die neue Ressorteinteilung möglichst rasch umsetzen können und brachten daher schon während der Koalitionsverhandlungen einen Initiativantrag als „Trägerrakete“ ein. Der Antrag sah einige Anpassungen von Formulierungen vor, war aber ansonsten eher substanzlos. Nach Beendigung der Koalitionsverhandlungen konnte man ihn jedoch nutzen, um mit einem Änderungsantrag die tatsächlichen Inhalte einzubringen.

So sparte man sich die Begutachtung, die durch einen Ministerialentwurf nötig gewesen wäre, und konnte das Prozedere bis zur Zuweisung des Antrages an einen Ausschuss hinter sich bringen, noch bevor man wusste, was man letztendlich ins Gesetz schreiben würde.

Diese Methode lässt sich freilich auch verwenden, um öffentliche Aufregungen rund um die Präsentation eines Entwurfes zu vermeiden. Man ändert heikle Punkte einfach erst im Ausschuss, wenn das mediale Interesse bereits abgeflaut ist.

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Im Entwurf war geplant, die Aufnahmen nur zur Abwehr gefährlicher Angriffe gegen Leben, Gesundheit, sexuelle Integrität und Selbstbestimmung, Freiheit oder Vermögen sowie der Abwehr krimineller Verbindungen und zur Fahndung auszuwerten. Nun stehen sie für Ermittlungen gegen gefährliche Angriffe gegen alle Rechtsgüter zur Verfügung. Darunter fallen beispielsweise auch Delikte nach dem Suchtmittelgesetz oder dem Verbotsgesetz.

Die Daten Verdächtiger dürfen „für die Abwehr krimineller Verbindungen oder gefährlicher Angriffe sowie zur Vorbeugung gefährlicher Angriffe, wenn nach der Art des Angriffs eine wiederholte Begehung wahrscheinlich ist, mittels operativer oder strategischer Analyse“ verarbeitet werden.

Verbrechen sind strafbare Handlungen, die mit mehr als drei Jahren Freiheitsstrafe bedroht sind.

Und noch einmal Änderungen

Die Bundesregierung bringt ihre Vorlage am 21. Februar 2018 in den Nationalrat ein. Die Regierungsmehrheit setzt den Ausschüssen außerdem eine Frist zur Beratung bis zum 19. April. Einen Tag darauf wird das Paket vom Plenum angenommen.

Wesentlicher Kritikpunkt in der Nationalratsdebatte ist wieder der Einsatz von Trojanern durch den Bund. FPÖ-Justizsprecher Harald Stefan verteidigt jedoch das Paket. Es müsse „Überwachung nicht in die Breite, sondern in die Tiefe geben“.

Untersuchungen aus der Vergangenheit zeigen, dass knapp weniger als die Hälfte der Regierungsvorlagen im Nationalrat unverändert angenommen wird. Beim Sicherheitspaket zeichnet sich bald ab, dass das hier nicht der Fall sein wird.

Der Nationalrat beschließt die Regierungsvorlage daher zwar mit den Stimmen von ÖVP und FPÖ, aber nicht ohne weitere Änderungen. Man nimmt die Gelegenheit wahr und passt unter anderem das Sicherheitspolizeigesetz an die Datenschutzgrundverordnung der EU an. Im Zuge dessen kommt es zu umfassenden textlichen Anpassungen und Umschichtungen.

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Letzte Löcher werden gestopft

Daneben werden einige Löcher in der Vorlage gestopft: So müssen sich auch Besitzer von früher gekauften Wertkartenhandys registrieren, wenn sie neue Ladeguthaben erwerben.

Handyverkäufer wiederum müssen, anders als ursprünglich geplant, nicht die Adresse des Käufers, dafür aber nach wie vor seinen Namen, das Geburtsdatum und den akademischen Grad festhalten.

Dabei lässt man es aber nicht bewenden. Vielmehr werden weitere Änderungen beschlossen, die man öffentlich ebenso wenig diskutiert wie die meisten Anpassungen, die zwischen Begutachtung und Vorlage stattgefunden haben.

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Was nicht diskutiert wurde

So wird die Datenverarbeitung der Polizei sehr großzügig geregelt. Wenn nichts anderes vorgesehen ist, dürfen personenbezogene Daten von den Sicherheitsbehörden nun gespeichert werden, bis sie für die „Aufgabe, für die sie verwendet worden sind, nicht mehr benötigt werden“.

Wann das der Fall ist, entscheidet die Behörde selbst. Sie muss die Daten auch nur alle sechs Jahre auf ihren weiteren Nutzen überprüfen.

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Und in einem weiteren Punkt erweitert das letztlich beschlossene Gesetz die Kompetenzen der Polizei ganz maßgeblich: bei der erkennungsdienstlichen Behandlung Unbeteiligter.

Wer zufällig Spuren an einem Tatort hinterlässt, kann auch gegen seinen Willen seine Fingerabdrücke und seine DNS abgeben müssen. Bisher war das nur im Fall „eines bestimmten gefährlichen Angriffes“ möglich. Nun kann ein Nichtbeschuldigter im Rahmen der Ermittlungen zu jeder „mit gerichtlicher Strafe bedrohten vorsätzlichen Handlung“ erkennungsdienstlich behandelt werden. Das gilt nun beispielsweise auch für den Erwerb von Drogen zum Eigenkonsum oder Fälle von sexueller Belästigung.

Es sind Maßnahmen mit tief reichenden Wurzeln, die im Schatten eines großen Projekts verschwinden. 

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05.07.2018

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Der Autor

Moritz Moser
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