Lebenszeichen der Gewaltentrennung

Derzeit beschäftigen zwei Untersuchungsausschüsse das Parlament. Das Instrumentarium gibt es seit der Monarchie. Noch nie hatten die Ausschüsse so viele Möglichkeiten wie heute. Sehr folgenreich waren sie mit wenigen Ausnahmen bisher allerdings nicht.

Untersuchungsausschüsse sind ein Teil der DNS des modernen Staates. Sie sind im politischen System Österreichs, das von der engen Verschränkung von Parlament und Regierung dominiert ist, auch eines der wenigen Lebenszeichen der Gewaltentrennung.

Das Parlament prüft das Vorgehen der Regierung und unterwirft sie damit ganz unmittelbar seiner Kontrolle. Der Nationalrat nimmt so die Minister und die ihnen unterstehende Bundesverwaltung in die Verantwortung. Dazu hat er sich selbst mit umfassenden Vollmachten ausgestattet: Der Untersuchungsausschuss kann Auskunftspersonen laden und wenn nötig unter Zwang vorführen lassen. Es können Bußgelder und Beugestrafen verhängt werden. Und trotzdem hat das System seine Schwächen.

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Ein Ausschuss wie jeder andere

Schon in der Monarchie hatten die Ausschüsse der Häuser des Reichsrats das Recht, „die Minister und Chefs der Zentralstellen um die Einleitung von Erhebungen zu ersuchen“. Außerdem durften sie „Sachverständige oder Zeugen zur mündlichen Erhebung vorladen“. Diese Bestimmungen wurden später kaum verändert in die Geschäftsordnung des Nationalrats übernommen.

Untersuchungsausschüsse richteten sich zunächst nach den allgemein für Ausschüsse geltenden Regeln. Das bedeutete auch, dass sie durch Mehrheitsbeschluss eingesetzt und wieder aufgelöst wurden. Die Mehrheit, auf die sich die Regierung im Nationalrat stützte, leitete also auch gleichzeitig Untersuchungen gegen sie. Die Ergebnisse waren daher, so überhaupt auf öffentlichen Druck hin ein U-Ausschuss eingesetzt wurde, oft dürftig. Konsequenzen gab es selten.

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Die Republik und ihr Holz

Der erste Untersuchungsausschuss der Republik war so gesehen noch ein Erfolg. Er wurde bereits vom provisorischen Parlament, der Konstituierenden Nationalversammlung, eingesetzt. Gegenstand waren Geschäfte mit sogenannten Holzabstockungsverträgen.

Die Staatsforstverwaltung hatte unter anderem in der Obersteiermark die Holznutzungsrechte an mehreren Forsten für 20 Jahre an ein den Christlichsozialen nahestehendes Konsortium verramscht. Ein Bestechungsverdacht stand im Raum. Der Nationalrat übernahm die Causa und richtete 1921 einen weiteren Untersuchungsausschuss ein. Letztlich wurden die Verträge vom Parlament aufgehoben.

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Kriegsschuld klären

In Deutschland setzte die Weimarer Nationalversammlung noch 1919 einen Untersuchungsausschuss ein, allerdings zu einem heikleren Thema: Der Ausschuss sollte die Kriegsschuld klären. Er stand im Fokus der Öffentlichkeit und tagte jahrelang, nachdem er vom Reichsrat nach jeder Wahl neu eingesetzt wurde. Trotzdem kam es zu keinem endgültigen Untersuchungsergebnis. Die Nazis drehten den Ausschuss nach ihrem Wahlsieg 1932 einfach ab.

Die Popularität von Untersuchungsausschüssen nahm auch in Österreich bald ab. Nach dem Justizpalastbrand im Juli 1927 verweigerte die bürgerliche Mehrheit beispielsweise eine parlamentarische Untersuchung der Vorfälle.

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Ausschuss aus Angst

Durch das Mehrheitserfordernis war die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen auch in der Zweiten Republik lange vom öffentlichen Druck abhängig. Der erste Untersuchungsausschuss 1949 beschäftigte sich schließlich auch mit einem handfesten Skandal.

Die New York Times hatte über den Verdacht berichtet, Mitarbeiter von Creditanstalt und Länderbank hätten bei der Marshallplanhilfe mitgeschnitten. Die Regierungsmehrheit setzte daraufhin vor allem deshalb einen Untersuchungsausschuss ein, weil sie ein Einfrieren der ERP-Gelder (European Recovery Program) durch die USA befürchtete.

Die Konsequenzen waren jedoch überschaubar, die Hauptverantwortlichen im Umfeld der CA blieben ungeschoren, deren Direktor Josef Joham erhielt später für seine Leistungen rund um den „Wiederaufbau der österreichischen Geld- und Kreditwirtschaft“, wie die APA meldete, das Ehrenzeichen für Verdienste um die Republik.

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Korruption und Misswirtschaft

Seit 1945 wurden 25 Untersuchungsausschüsse des Nationalrats eingesetzt – wobei einige nach Neuwahlen neu konstituiert wurden – die sich mit insgesamt 22 Affären und Skandalen beschäftigten.

Zu den berühmtesten zählen die Ausschüsse um die Lucona-Affäre und den Noricum-Skandal. Der Unternehmer Udo Proksch hatte mittels Bombe ein Frachtschiff im Indischen Ozean versenkt, um die Versicherungssumme zu kassieren. Sechs Besatzungsmitglieder kamen dabei ums Leben. Proksch wurde zu lebenslanger Haft verurteilt und starb 2001 in der Haftanstalt Graz-Karlau.

Der Untersuchungsausschuss wurde 1988 eingesetzt, formal beschäftigte er sich mit der Überlassung von Sprengmitteln des Bundesheers an Proksch. Ein Jahr später begann die Untersuchung des Noricum-Skandals. Die damalige VÖST-Tochter Noricum hatte während des Ersten Golfkriegs über Drittländer Waffen sowohl an den Irak als auch an den Iran geliefert. Der österreichische Botschafter in Athen, Herbert Amry, hatte den Verdacht an das Außenministerium gemeldet und kam daraufhin im Juli 1985 unter ungeklärten Umständen ums Leben.

Im Zuge des Prozesses gegen Proksch und die Noricum-Untersuchungen mussten Nationalratspräsident Leopold Gratz (SPÖ) und Innenminister Karl Blecha (SPÖ) zurücktreten. Gratz hatte für seinen Freund Proksch falsch ausgesagt. Blecha wurde wegen Beweismittelunterdrückung und Urkundenfälschung im Fall Noricum verurteilt.

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Aufdecker oder Aufarbeiter?

War das das Verdienst der Untersuchungsausschüsse? Die Rücktritte waren eher auf die Ermittlungen und die mediale investigative Berichterstattung als auf die Untersuchungsausschüsse selbst zurückzuführen. Diese wirkten in der Vergangenheit oft mehr aufarbeitend als aufklärend.

Ihre Aufgabe ist es letztlich auch nicht, strafbare Handlungen aufzudecken, sondern politische Verantwortung greifbar zu machen. Untersuchungsausschüsse sind keine Gerichte, auch wenn von ihnen lange die Bestimmungen der Strafprozessordnung sinngemäß angewendet wurden.

Die Information der Öffentlichkeit über bestimmte Vorgänge ist ein weiterer wesentlicher Faktor, der aber leider oft in der schieren Informationsmenge untergeht, mit der sich die Ausschüsse befassen müssen. Oft sind es, wie im Fall des Hypo- oder des Eurofighter-U-Ausschusses, Millionen Seiten, die von den Abgeordneten und ihren Mitarbeitern gesichtet werden müssen.

Für eine intensive Prüfung fehlen sowohl den Klubs als auch der Parlamentsdirektion schlichtweg die Ressourcen. Besondere Sicherheitsvorkehrungen und Probleme bei der Maschinenlesbarkeit von Dokumenten erschweren die Arbeit zusätzlich.

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Etappen auf dem Weg zum Untersuchungsausschuss

1919

Ausschüsse der Konstituierenden Nationalversammlung dürfen, wie vormals die Häuser des Reichsrates, Auskunftspersonen laden und vorführen lassen.

1920

Die Untersuchungsausschüsse werden im Bundes-Verfassungsgesetz vorgesehen. Die Nationalratsgeschäftsordnung übernimmt die Ausschussregelungen des ehemaligen Reichsrats. Die Untersuchungsausschüsse haben nun aber sinngemäß die Strafprozessordnung (StPO) anzuwenden.

1961

Die Geschäftsordnung aus dem Jahr 1920 wird durch eine neue ersetzt. Nun sind die „Gerichte und alle anderen Behörden“ verpflichtet, Untersuchungsausschüssen Beweismittel zu liefern.

1975

Eine neue Geschäftsordnung gesteht allen im Nationalrat vertretenen Parteien eine Vertretung in Untersuchungsausschüssen zu. Die Anwendung der StPO wird auf die Bestimmungen zum Beweisverfahren eingeschränkt. Unterausschüsse dürfen nur zur Abfassung des U-Ausschussberichts eingesetzt werden.

1988

Die Medienöffentlichkeit der U-Ausschüsse wird im Rahmen der Untersuchungen zu Lucona und Noricum möglich.

1997

Eine eigene Verfahrensordnung für die Untersuchungsausschüsse wird als Anhang zur Geschäftsordnung erlassen. Die Medienöffentlichkeit ist nun bei Anhörungen, außer von Beamten, grundsätzlich vorgeschrieben. Ein Verfahrensanwalt wird eingeführt. Die StPO ist nicht länger anzuwenden.

2014

Der Untersuchungsausschuss wird zum Minderheitenrecht. Ein Viertel der Abgeordneten kann eine Einsetzung erzwingen. Die Verfahrensordnung wird ausgebaut, die Rechte von Auskunftspersonen werden gestärkt, die Befragungszeiten limitiert. Strafbestimmungen bei Verstößen gegen die Geheimhaltungspflicht werden eingeführt.

Ein Recht der Minderheit

Mittlerweile regelt eine eigene Verfahrensordnung im Anhang der Nationalratsgeschäftsordnung den Ablauf eines U-Ausschusses. Und dieser hat sich seit den Anfängen stark verändert. Seit 2015 ist die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ein Minderheitenrecht.

Außerdem gibt es nunmehr einen Verfahrensrichter, der den Vorsitzenden berät, die Befragten belehrt, die Erstbefragung durchführt und den Entwurf für den Bericht des Untersuchungsausschusses vorlegt. Der bereits 1997 geschaffene Verfahrensanwalt kann die Auskunftspersonen vorab beraten und wacht über die Einhaltung ihrer Rechte.

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Ein Viertel der Abgeordneten, das sind derzeit 46, kann die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses verlangen, der dann eingesetzt wird. Der Nationalrat kann außerdem weiterhin auf Antrag von fünf Abgeordneten mit Mehrheit einen Untersuchungsausschuss einsetzen.

Die Tricks der Mehrheit

Das Verfahren im U-Ausschuss wurde 2015 damit umfassend reformiert. Die neuen Regelungen haben aber auch ihre Tücken.

So wurde die Befragung der Auskunftspersonen zeitlich beschränkt, um ausufernde Verhöre zu verhindern. Allerdings können die Befragten so durch exzessive Antworten die Anzahl der Fragen deutlich reduzieren. Wer selbst lange spricht, wird in der festgelegten Zeitspanne von drei Stunden, maximal vier Stunden, weniger unangenehme Vorhaltungen von den Abgeordneten zu hören bekommen.

Der Beweisbeschluss, in dem die genauen Beweisthemen des Ausschusses aufgelistet sind, erfolgt mehrheitlich. Die Regierungsmehrheit kann so im zuständigen Geschäftsordnungsausschuss Einfluss auf den Fokus und den Umfang des Untersuchungsausschusses nehmen.

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Schiedsrichter VfGH

Gegen einen zu eng gefassten Beweisbeschluss kann die Opposition zwar zum Verfassungsgerichtshof gehen, ist dort aber auch dessen Rechtsauffassung unterworfen. Dieser hat bereits entschieden, dass ausgegliederte Rechtsträger ohne hoheitliche Aufgaben, wie die Finanzmarktaufsicht, keine Akten vorlegen müssen.

Und auch das Innenministerium weigert sich derzeit, dem BVT-Untersuchungsausschuss bestimmte Akten vorzulegen. Eine Beschwerde der Opposition beim Verfassungsgerichtshof ist anhängig.

Schon die Abgeordneten der Monarchie kritisierten 1883 die mangelnde Bereitschaft der Regierung, Akten für die „Untersuchungs-Commission“ zur Kaminski-Affäre, einem Korruptionsskandal um ein Eisenbahnprojekt in Galizien, zu liefern.

In dieser Hinsicht ist zumindest etwas Besserung eingetreten: Der Verfassungsgerichtshof verpflichtete die Ministerien, dem Untersuchungsausschuss zur Causa Hypo ungeschwärzte Akten zu übermitteln. Bekanntlich hatte das Finanzministerium sogar jene Akten geschwärzt, die dem Verfassungsgerichtshof zur Überprüfung vorgelegt worden waren. 

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Der Autor

Moritz Moser
Team Recherche
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