Das internationale Seerecht ist mit der Flüchtlingssituation im Mittelmeer überfordert. Es wurde für Einzelfälle geschaffen, nicht für Überfahrten von mehreren tausend Menschen pro Jahr. Einigkeit besteht darüber, dass jeder, der in Seenot gerät, gerettet werden muss. Was danach mit den Geretteten passieren muss, ist unklar. Ein finales Urteil, wie es etwa staatliche Höchstgerichte, der Gerichtshof der Europäischen Union oder der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fällen könnten, gibt es noch nicht.
Aktuell sind NGOs lediglich auf der zentralen Mittelmeerroute im Einsatz. Sie ist die gefährlichste und zugleich die am wenigsten befahrene Route: 2018 sank die Zahl der Ankünfte an Italiens Küsten um 80 Prozent, im laufenden Jahr verzeichnete das Flüchtlingshilfswerk UNHCR lediglich 4.823 Ankünfte, das entspricht etwa 46 pro Tag.
Der Anteil der NGOs bei den Seenotrettungen wird immer geringer, zumal gegen sie zahlreiche Verfahren laufen. Laut Internationaler Organisation für Migration (IOM) waren NGOs im vergangenen Jahr noch für rund 23 Prozent aller Rettungen verantwortlich (4.457 Personen insgesamt). 2019 sank dieser Anteil auf lediglich 7,9 Prozent (277 Personen). Etwa jeder zweite Ankommende in Italien wurde 2019 als „selbstständig“ eingestuft, das ist eine deutliche Steigerung im Vergleich zum Vorjahr. Das dürfte daran liegen, dass italienische Schiffe oft selbst dann nicht mehr auslaufen, wenn Flüchtlinge und Migranten sich bereits in ihren Hoheitsgewässern befinden. Gleichzeitig führt Italien immer weniger Such- und Rettungsaktionen außerhalb des eigenen Gebiets durch. Daher wurde 2019 nur noch ein gutes Drittel von italienischen Schiffen (Finanzpolizei, Küstenwache und Marine) an Land gebracht, 2018 war es noch mehr als die Hälfte. Man spricht in diesem Zusammenhang von „Geisterlandungen“.
Während NGOs die Geretteten früher oft an andere Schiffe übergaben, um keine Zeit zu verlieren, brachten sie in diesem Jahr die Migranten stets selbst an Land. Italien und Malta reagierten daraufhin mit der Schließung ihrer Häfen. Ob „Sea Watch 3“, „Proactiva Open Arms“, „Mission Lifeline“ oder „Mediterranea“ – bei allen diesen NGO-Schiffen entwickelte sich die Suche nach einem Anlegehafen zu einem Machtkampf zwischen Aktivisten und Politikern.
Der Konflikt zwischen Carola Rackete, Kapitänin der Sea Watch 3, und dem italienischen Innenminister Matteo Salvini war die bisher schärfste Auseinandersetzung. Zur Erinnerung: Rackete hatte im Juni 2019 53 Flüchtlinge und Migranten aus der Seenot gerettet, aber keine Genehmigung erhalten, in Italien einzulaufen. Rackete machte sich dennoch auf den Weg nach Lampedusa, wo Italien 13 Flüchtlinge aufnahm, die medizinisch versorgt werden mussten. Das Schiff selbst und die übrigen 40 an Bord befindlichen Personen durften jedoch weiterhin nicht anlegen. Auch ein Ansuchen auf eine Anordnung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte blieb erfolglos, das Gericht sah keine hinreichende Notlage. 17 Tage später setzte Rackete sich über die italienischen Anordnungen hinweg und fuhr im Hafen von Lampedusa ein, wobei sie auch ein Schnellboot der italienischen Finanzbehörden streifte.
Eine ähnliche Pattsituation ereignete sich wenig später rund um die „Open Arms“, ein von der spanischen NGO „Proactiva Open Arms“ betriebenes Rettungsschiff, das nach der Aufnahme von 120 Flüchtlingen und Migranten ebenfalls mehrere Wochen lang nicht in Italien einlaufen durfte. Auch in diesem Fall hatte Salvini sich geweigert, den Hafen zu öffnen. Allerdings hatte Spanien sich dazu bereit erklärt, die „Open Arms“ in Mallorca oder Algeciras einlaufen zu lassen. Proactiva Open Arms wies das Angebot jedoch zurück, weil, so die Begründung, die sechstägige Reise unzumutbar sei. Inoffiziell könnte auch die mögliche Strafe von bis zu 901.000 Euro – die Geldstrafen in Spanien betragen ein Vielfaches von jenen in Italien – eine Rolle gespielt haben.
Aktuell befinden sich die von „Mediterranea“ betriebene „Mare Jonio“, die von „Mission Lifeline“ betriebene „Eleonore“ und die von „Sea Eye“ betriebene „Alan Kurdi“ auf der Suche nach einem Anlegeort. Da die „Mare Jonio“ unter italienischer Flagge segelt, darf Italien ihr die Einfahrt eigentlich nicht verweigern.
Schwieriger ist der Umgang mit der „Alan Kurdi“ und der „Eleonore“, hier stellen sich Italien und Malta bislang quer. Der Kapitän der „Eleonore“, Claus-Peter Reisch, hat bereits angekündigt, gegebenenfalls auch ohne Erlaubnis im Hafen von Valletta einzufahren: „Das wäre meine Notwehr.“
Doch wann kann sich ein Kapitän auf das Nothafenrecht berufen? Fest steht, dass Staaten ihre Häfen sperren dürfen. Nur eigene Schiffe, also solche, die unter ihrer Flagge segeln, müssen hineingelassen werden. Die „Eleonore“ und die „Alan Kurdi“, die unter deutscher Flagge segeln, dürften also in jedem Fall in Deutschland einfahren, die „Mare Jonio“ wiederum in Italien. Darüber hinaus gibt es aber kein Recht – auch nicht im Falle von Seenotrettungen –, in fremde Häfen einzufahren.
Das Recht der Staaten, ihre Häfen zu sperren, kennt aber eine Ausnahme: das sogenannte Nothafenrecht. Ausnahmsweise dürfen Schiffe auch ohne Genehmigung einlaufen, wenn es dringende medizinische Gründe oder Versorgungsengpässe gibt. Es greift also nicht, wenn die Versorgung auch an Bord des Schiffes sichergestellt oder einzelne Betroffene an Land gebracht werden können. Gleiches gilt, wenn ein Schiff eine ernsthafte und unannehmbare Bedrohung für die Sicherheit, die Umwelt oder die Gesundheit des Küstenstaates darstellt. Ob sich die „Sea Watch“-Kapitänin Rackete auf das Nothafenrecht berufen durfte, ist derzeit Gegenstand eines Verfahrens.
Hätte Rackete mit ihrem Schiff theoretisch auch in Tunesien oder Algerien einlaufen können? Eindeutige Antworten hat das Völkerrecht darauf nicht. Das internationale Seerecht regelt die Rettung, aber nicht die Frage, wohin die Geretteten gebracht werden müssen. Schließlich wurde es nicht für die derzeitige Lage auf dem Mittelmeer geschaffen. Unstrittig ist, dass im Land des „sicheren Hafens“ gewisse Mindeststandards bei der Einhaltung der Menschenrechte gelten müssen. Der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation zufolge liegt ein „sicherer Ort“ jedenfalls dann vor, wenn keine weitere Gefahr für die Geretteten besteht und ihre „menschlichen Grundbedürfnisse (wie zum Beispiel Nahrung, Unterkunft und medizinische Grundbedürfnisse)“ gedeckt werden können. Die Möglichkeit eines Asylantrags wird in diesem und anderen Dokumenten zum Begriff des „sicheren Orts“ nicht eigens genannt. Seenotrettungen sollen primär die unmittelbare Sicherheit gewährleisten.
Allerdings haben die jeweiligen Kapitäne einen relativ weiten Ermessensspielraum. Schließlich verweist die Internationale Seeschifffahrts-Organisation auf die „besonderen Umstände“ jeder Seenotrettung. Bei Such- und Rettungsaktionen durch NGOs spielt nicht nur das internationale Seerecht, sondern auch das Flüchtlingsrecht eine Rolle. Daher muss sichergestellt sein, dass Flüchtlingen im Land des „sicheren Hafens“ keine Abschiebung in die Heimat droht. Ob dort Verfolgung vorliegt, muss wiederum im Rahmen eines fairen Verfahrens abgeklärt werden. Legt man diesen Standard an, muss es im Zielland eines „sicheren Hafens“ die Möglichkeit auf einen Asylantrag geben. Außerdem muss sichergestellt sein, dass diese Länder niemanden dorthin bringen, wo er verfolgt oder unmenschlich behandelt werden könnte. Im Falle Algeriens gibt es – obwohl das Land Mitglied der Genfer Flüchtlingskonvention ist – keine Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen. Auch sonst steht das Land wegen der Behandlung von Migranten in der Kritik. Daher erscheint es als höchst fraglich, ob Gerettete dorthin gebracht werden könnten. In Tunesien ist die Lage weniger klar, da es einen Zugang zu Asylverfahren gibt und abgelehnte Asylwerber freiwillig zurückkehren können. Allerdings gibt es auch dort Kritik an den Bedingungen für Flüchtlinge. Das Land gilt außerdem nicht als Ziel-, sondern als Auswanderungsland. Sofern Gerettete dorthin gebracht werden, würden viele später die Fahrt nach Europa wohl erneut antreten.
Update: Die Eleonore hat am 2. September entgegen der italienischen Anordnungen in Italien angelegt. Das Schiff wurde beschlagnahmt, die darauf befindlichen Personen konnten an Land gehen. Der Livestream dazu kann hier nachgesehen werden.
Ralph Janik
