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Wenn sich der Staat in die Schiedsrichterrolle zurückzieht

Nach dem Zweiten Weltkrieg hat Österreich viele bedeutende (Industrie-)Unternehmen verstaatlicht. Erst rund um den EU-Beitritt wurden viele ehemalige Staatsbetriebe wieder (teil)privatisiert. Österreich befindet sich mitten in einem Übergangsprozess vom Staat als aktivem Marktteilnehmer zum bloßen Kontrolleur.

Es ist eine eher verzweifelte, ja fast schon eine Notwehrmaßnahme, die die junge, noch lange besetzte Republik Österreich am 26. Juli 1946 setzt: Der Nationalrat verabschiedet das „Verstaatlichungsgesetz“. Von Banken über Industriebetriebe bis zur Rohstoffwirtschaft überführt es eine ganze Reihe großer Unternehmen ins unmittelbare Staatseigentum.

Ziel war es, diese teils arisierten, teils während des Krieges geschaffenen Unternehmen einerseits dem Zugriff der Alliierten zu entziehen – und andererseits zu verhindern, dass ausländische Investoren sich in essenzielle österreichische Betriebe einkaufen. Es war der Beginn der sogenannten „Verstaatlichten“, die über Jahre und Jahrzehnte nicht nur ein wesentlicher Wirtschaftsfaktor und -motor in Österreich werden sollte – sondern auch ein Nährboden für die aufstrebende Sozialpartnerschaft.

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Auszug aus dem Verstaatlichungsgesetz

Vom Anbieter zum Kontrolleur

Seither hat sich die Gesellschaft und mit ihr auch der Staat verändert – besonders auch in seiner Rolle gegenüber der Wirtschaft. Da Private die Ressourcen nicht aufstellen hätten können, war schon lange klar, dass der Staat Aufgaben wie etwa Energieversorgung oder Rundfunk selbst oder durch öffentliche Unternehmen wahrnimmt. Seit Jahrzehnten nimmt die abgeschwächte Form zu: Der Staat überträgt öffentliche Aufgaben an nichtstaatliche Organisationen und Unternehmen, er selbst zieht sich in Form von Privatisierungen als aktiver Anbieter zurück.

Oftmals nimmt er dann für sich in Anspruch, als Kontrolleur, Regulator oder Schlichtungsstelle die weiteren Marktaktivitäten zu überwachen.

Die Post geht ab

So war zum Beispiel die ehemalige staatliche Post- und Telegraphenverwaltung (später Post und Telekom Austria AG) als Staatsbetrieb im Alleineigentum des Bundes. Die Telekom-Liberalisierung in Österreich erfolgte im Jahr 1998 und ermöglichte so den Markteintritt privater Anbieter. Da gerade der Festnetzbereich auf bestehende Infrastruktur angewiesen war, musste ein offener Netzzugang geschaffen werden.

Die Telekom Austria AG ging im Jahr 2000 an die Börse und wurde teilprivatisiert. Nach dem Börsengang verblieben bei der ÖIAG zunächst nur noch 47,8 Prozent. Ende 2016 betrug der Anteil des Bundes an der Telekom nur noch 28,42 Prozent. Um den Wettbewerb am Telekommarkt zu kontrollieren, wurde die RTR (Rundfunk- und Telekom-Regulierungs-GmbH) eingerichtet.

Staat aus der Steckdose

Im Jahr 1947 wurde der Verbund mit dem 2. Verstaatlichungsgesetz als „Österreichische Elektrizitätswirtschafts-AG“ gegründet. Daneben gab und gibt es diverse Landesenergiegesellschaften wie etwa die TIWAG, die EVN, die KELAG, die STEWEAG oder die Wiener Stadtwerke Holding (zu der die Wien Energie gehört). Der Verbund wurde bereits im Jahr 1988 und beispielsweise die EVN in den Jahren 1989 und 1990 im Zuge eines Börsengangs je zu 49 Prozent teilprivatisiert.

In den Jahren 2001 und 2002 erfolgte die Liberalisierung der Märkte für die leitungsgebundenen Energien Elektrizität und Erdgas. Die völlige Öffnung des Strommarkts setzte Österreich 2001 um. Ähnlich wie bei der Festnetz-Telekommunikation sollte kein paralleles Energienetz geschaffen werden. Die damit verbundene Trennung zwischen Energie- und Netzkosten verursacht nicht nur administrativen Aufwand, sondern führt auch oft zu Verwirrung bei den Kunden, die mittlerweile die Auswahl zwischen über 130 Stromanbietern haben.

Zunächst war das Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft für die Aufsicht zuständig. Seit im Jahr 2001 die E-Control (Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft) gegründet wurde, hat sie Regulierungs- und Überwachungsaufgaben im Wettbewerb zwischen privaten und teilprivatisierten Unternehmen übernommen.

Freier Rundfunk nur durch Zwang

Auch die Monopolstellung des Österreichischen Rundfunks hatte in Österreich eine lange Tradition. Die ersten Privatradios gingen in den 1980er Jahren on air und sendeten aus Nachbarländern, da private Hörfunkstationen hierzulande verboten waren.

Das ORF-Monopol wurde schließlich im Vorfeld des EU-Beitritts bereits im Jahr 1993 abgeschafft. Stattdessen wurde ein Regionalradiogesetz beschlossen.

Im November 1993 verurteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Republik Österreich wegen Verstoßes gegen das Recht auf freie Meinungsäußerung nach der Europäischen Menschenrechtskonvention. Bis der private Hörfunk in Österreich umfassend realisiert wurde, sollte es allerdings noch bis zu einer Gesetzesnovelle im Jahr 1997 dauern. Die Aufsicht und Regelung des Wettbewerbs wird durch die RTR (Rundfunk- und Telekom-Regulierungs-GmbH) wahrgenommen. Im Unterschied zu den ehemals verstaatlichten Unternehmen in den Bereichen Telekommunikation oder Energiewirtschaft gibt es beim ORF jedoch keine privaten Anteilseigner.

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Das Einmaleins der Privatisierung

Generell waren große Teile der verstaatlichten Industrie auf öffentliche Zuschüsse angewiesen. Der letzte Dominostein fiel im Jahr 1987: Damals erhielt die ÖIAG (Österreichische Industrieholding Aktiengesellschaft) vom Bund ein Rettungspaket von knapp 33 Milliarden Schilling. Gleichzeitig erhielten die Gesellschaften den Auftrag, „durch die Veräußerung von für den Unternehmensgegenstand nicht notwendigen Vermögensbestandteilen einen Beitrag zur Stärkung ihrer Liquidität sowie der Ertragslage des Konzerns zu erbringen“ (§ 5 ÖIAG Finanzierungsgesetz). Damit war der Weg auch in Österreich frei für das Zeitalter der Privatisierungen.

Für erfolgreiche Privatisierungen sind auf wirtschaftlicher Ebene Liberalisierung, Wettbewerb und gleichzeitig Regulierung nötig. Aus politischer Sicht ist die Akzeptanz in der Bevölkerung wünschenswert, Stichwort „Ausverkauf heimischer Unternehmen“. Die Akzeptanz bei den Bürgern steigt allerdings dann, wenn der Bürger durch den eben erwähnten wirtschaftlichen Wettbewerb Vorteile wahrnimmt – etwa in Form von niedrigeren Preisen.

Das Gegenteil war in England bei der Eisenbahn der Fall. Diese dient seit Jahren als internationales Paradebeispiel einer misslungenen Privatisierung. Die Öffnung des Marktes und der Eintritt verschiedener Anbieter führte vermehrt zu Zugausfällen, schlechterer Pünktlichkeit und letztlich auch zu drastisch gestiegenen Preisen.

Sperrminorität

Unter Sperrminorität ist eine Beteiligung von zumindest 25 Prozent + 1 Aktie zu verstehen, mit der bestimmte Beschlüsse der Hauptversammlung (Vollversammlung) blockiert werden können. In den 1990er Jahren schritt die Privatisierung weiter voran. Viele ÖIAG-Beteiligungen wurden ganz oder mehrheitlich verkauft. Die ÖIAG behielt Restbeteiligungen, sofern sie dies aus wirtschafts- oder industriepolitischer Sicht strategisch für geboten hielt. Als Minderheitseigentümer übte sie mit den dafür notwendigen Anteilen einen bestimmenden Einfluss auf Ebene der Hauptversammlung und des Aufsichtsrats aus. De facto war die ÖIAG so auch oft für die Bestellung des Vorstandes verantwortlich.

Bei der Entscheidung, von welchen Unternehmen wie viele Anteile gehalten werden, spielen verschiedene Aspekte eine Rolle. Zum einen geht es um strategisch wichtige Wirtschaftsbereiche etwa im Bereich der Daseinsvorsorge (Energie, Wasser, Verkehr, …). Zum anderen geht es auch um die Standortabsicherung und den damit verbundenen Erhalt von Arbeitsplätzen.
Zur Absicherung öffentlicher Interessen wäre in den meisten Fällen also eine Sperrminorität ausreichend. Ein höherer öffentlicher Anteil ist aus ökonomischer Sicht nicht nötig.

Infrastruktur

Die Aufgabe des Staates war und ist es, die Versorgung der Bevölkerung im weiteren Sinne zu gewährleisten. Überall dort, wo dafür (leitungsgebundene) Infrastruktur notwendig ist, kommt dem Staat eine intensivere Rolle zu. Oft ist es weder ökonomisch sinnvoll noch technisch möglich, parallel mehrere Netze zu errichten.

Ist dieses Netz einmal vorhanden, kann es der Staat aber auch entgeltlich privaten Leistungsanbietern überlassen, ohne selbst aktiv am Markt aufzutreten. Es ist ausreichend, Regeln für die Nutzung aufzustellen und einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Dafür sind die entsprechenden Behörden auch mit den nötigen Befugnissen und Ressourcen auszustatten.

Wie sich der Staat in einzelnen Bereichen verändert, folgt einem ganz klaren Muster. Zu Beginn gibt es ein staatliches Monopol. Dann wird dieser Wirtschaftssektor liberalisiert, und weitere Anbieter drängen auf den Markt. Dies führt zu einer (Teil-)Privatisierung des ehemaligen Staatsbetriebs. Zuletzt bleibt dem Staat die Rolle des Kontrolleurs, Regulators und Schlichters von Streitigkeiten – sprich, er versucht einen funktionierenden und freien Wettbewerb zu gewährleisten.  

Das Rechercheteam

Markus „Fin“ Hametner
Team Daten

Markus Hametner hat Informatik studiert, baut seit 2011 Brücken zwischen Technologie und Journalismus und beschäftigt sich seit 2014 als Datenjournalist mit internationalen Datenrecherchen und interaktiven Visualisierungsformen. In seiner Freizeit betreibt er als Mitgründer des Forum Informationsfreiheit die Plattform FragDenStaat.at und trägt erfolgreich Rechtsstreite mit Behörden aus, die Auskünfte verweigern.

Gabriel Hellmann
Projektleitung

Gabriel Hellmann hat Rechtswissenschaften und die öffentliche Finanzkontrolle studiert. Er diente den Medien, den Kommunen, dem Staat und nun den Bürgern. Transparenz und Gerechtigkeit sind ihm große Anliegen, denen er sich akribisch verpflichtet fühlt.

Ralph Janik
Team Experten

Ralph Janik hat in Wien und Alcalá de Henares (Madrid) Rechtswissenschaften und Politikwissenschaft studiert. Danach Studium in internationalem Recht und Europarecht an der Universität Amsterdam. Beruflich unter anderem wissenschaftlicher Assistent an der Universität Amsterdam und an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien.

Johannes Kaiser
Team Experten

Johannes Kaiser studiert Rechtswissenschaften an der Universität Wien. Neben dem Studium war er in einer Wiener Bankenrechtskanzlei tätig, bevor er ins Parlament wechselte. Dort arbeitete er als Analyst im HYPO-Untersuchungsausschuss und später im Finanz- und Budgetbereich. Addendum ist seine erste Station in der Medienbranche.

Georg Renner
Team Investigative Recherche

Georg Renner hat Rechtswissenschaften studiert, weil er wissen wollte, wie Dinge (Staaten, Städte, die Gesellschaft …) funktionieren, was sie zusammenhält. Nachdem ihm dort kein Erfolg beschieden war, geht er dieser Frage nun journalistisch nach; zuvor bei „NZZ.at“ und „Die Presse“.

Claudia Riegler
Team Social Media

Claudia Riegler hat Kommunikationswissenschaft studiert und beschäftigt sich seit 2007 mit der Kommunikation in und rund um Onlinemedien. Sie hat sich auf die „Übersetzung“ von komplexen Inhalten in Geschichten für Onlinemedien spezialisiert.

Lukas Schmoigl
Team Experten

Lukas Schmoigl hat Volkswirtschaft und Statistik an der Wirtschaftsuniversität und an der Universität Wien studiert. Seine Expertise liegt auf dem Gebiet der quantitativen empirischen Forschung und Datenanalyse. Neben dem Studium war er in den vergangenen Jahren in der Abteilung IT-SERVICES an der WU tätig.

Anna Schneider
Team Experten

Anna Schneider hat Rechtswissenschaften und Kunstgeschichte studiert. Nach einer Zeit als Universitätsassistentin am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht wechselte sie Anfang 2014 als Referentin für Verfassung, Menschenrechte und Weltraum ins Parlament; nun leitet sie als Gründungsmitglied von Quo Vadis Veritas das Expertenteam von Addendum.

Hubertus Schwarz
Team Digital

Hubertus Schwarz ist seit 2007 in der Medienbranche tätig. Seine journalistische Laufbahn startete er beim ZDF-Auslandsstudio Südosteuropa. Über mehrere Stationen als Autor, unter anderem für den „Spiegel“ und „Die Zeit“ ging es 2015 zurück zum Fernsehen. Zuletzt war er bei ServusTV Redakteur für den „Talk im Hangar-7“.

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