Schon bevor sich die oberste politische Ebene des Themas Startups angenommen hat, gab es in Österreich Ansprechpartner für die Gründerszene. Genauer gesagt das Austria Wirtschaftsservice (AWS) und die Forschungsförderungsgesellschaft (FFG). Wie die staatlichen Förderagenturen zusammenarbeiten, haben das Fraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung und die KMU Forschung Austria in einem umfangreichen Bericht dieses Jahr evaluiert. Die im Juni 2017 abgeschlossene, bislang unveröffentlichte Evaluierung, die Addendum vorliegt, zeigt auf, wie die Eigentümer – das Wirtschaftsministerium und das Infrastrukturministerium – die Institutionen für sich nutzen.

Fördern von Forschung und Gründung

Die Austria Wirtschaftsservice Gesellschaft (AWS) ist die Förderbank der Republik Österreich. Formal sollen die  Förderungen es ermöglichen, Unternehmen leichter zu gründen und günstige Kredite aufzunehmen. Außerdem sollen so Finanzierungen erleichtert, Innovationen entwickelt und umgesetzt und Strategien geprüft werden. Ein mehr oder weniger klar abgegrenztes Feld. Allerdings überschneidet es sich teilweise mit den Aufgaben der Forschungsförderungsgesellschaft, die unternehmensnahe Forschung und Entwicklung über Förderungen unterstützt. Ihrem Selbstverständnis nach ist sie ein „One-Stop-Shop“ (eine zentrale Anlaufstelle) mit einem ausdifferenzierten und zielgerichteten Programmportfolio für heimische Unternehmen und Forschungsinstitute. Vereinfacht gesagt, ist die AWS für die wirtschaftlichen Aspekte zuständig, die FFG für die Förderung von wissenschaftlichen Projekten in der Forschung und Entwicklung.

Zumindest einen Hintergrundaspekt teilen die beiden Agenturen: Sie sind zusammengelegte Organisationen. Ursprünglich gab es in Österreich gleich acht Agenturen für die Arbeitsbereiche der heutigen Organisationen. 2001 und 2004 folgten die Zusammenlegungen, die FFG konnte aus den Erfahrungen der AWS-Zusammenlegung profitieren. Trotzdem sind beide Agenturen nicht ausreichend zentralisiert, manche Arbeitsbereiche überschneiden sich seit Jahren, auch weil die Ministerien die Steuerung nicht ausreichend koordinieren. Das führt auch für Fördernehmer zu einer höheren Einstiegshürde – zumindest gemäß dem unveröffentlichten Bericht des Fraunhofer-Instituts.

Aufgabenteilung bei der Förderverteilung

AWS und FFG sind also beide für Förderungen zuständig, deren Nutzungsbereich Startups umfasst. Die Grenze zwischen diesen Bereichen ist allerdings festgelegt, Mehrfachförderungen sollen damit ausgeschlossen werden. Die FFG kümmert sich um sogenannte FuE-Projekte, also die Startphase, und zwar nur projektbezogen. Hat jemand – beispielsweise aus dem Forschungsbereich – also eine Idee für eine neue Entwicklung, ein neues Produkt, kann er zur Entwicklung eines Prototyps bei der FFG um eine Förderung ansuchen. Das führt oft zu Unternehmensgründungen, die FFG begleitet diese aber maximal bis zur Markteinführung. Teilweise versuchen FFG und AWS hier Ressourcen zu bündeln und Programme zu vereinfachen, um Dopplungen zu vermeiden. Deshalb wurde beispielsweise das Programm AplusB – Academia plus Business – mit Jahresbeginn von der FFG zur AWS verschoben.

Trotzdem wären Dopplungen nicht immer auszuschließen. Der Evaluierungsbericht des Fraunhofer-Instituts kritisiert beispielsweise, dass AWS und FFG ihre Datenbanken zu Förderprojekten aus Datenschutzgründen nicht abgleichen dürfen. Dabei könnte gerade das zu einer effizienteren Vermeidung von Mehrfachförderungen führen. So muss darauf vertraut werden, dass Fördernehmer bei der Bewerbung ausreichend informiert sind und wissen, in welche Kategorie sie fallen – und dass sie nicht versuchen, diese Lücke auszunutzen.

Aufgabenteilung auch bei der Aufsicht

Die AWS und die FFG sind aber nicht einfach nur Agenturen der Republik Österreich, sondern relativ komplex zwischen den Ressorts aufgeteilt. Zuständig sind wie so oft gleich zwei Ressorts, das Infrastrukturministerium (BMVIT) und das Wirtschaftsministerium (BMWFW), wobei es auch hier Unterschiede gibt. Beide Agenturen funktionieren nämlich nicht nur über Eigentümerverhältnisse zu den Ministerien, sondern haben vielfältige Ausführungsverträge mit ihnen abgeschlossen. Denen zufolge lässt sich die FFG eher dem BMVIT zuordnen, die AWS eher dem BMWFW. Als ob das nicht schon komplex genug wäre, werden die Budgets vom Finanzministerium kontrolliert, auch die Garantieprogramme der AWS benötigen immer eine Freigabe des BMF.

Unklarheiten

Besonders problematisch an dieser Verteilung zwischen den Ressorts sind die Ausführungsverträge mit den Ministerien. Durch sie werden die Agenturen für einzelne Programme beauftragt, zusätzlich gibt es Mehrjahresprogramme der Agenturen, die wiederum von den Ministerien freigegeben werden müssen. Das führt zu Unklarheiten bei den Arbeitsprozessen, laut Fraunhofer-Institut auch zu abweichenden Selbst- und Fremdbildern zwischen Agenturen und Ministerien. Wenn öffentliche Agenturen die Umsetzung von Aufgaben für Ministerien übernehmen, wäre es aber wohl klüger, wenn jeder weiß, wofür er zuständig ist – laut Fraunhofer-Institut sind diese Umsetzungsaufgaben aber nur unvollständig delegiert. Das liegt wiederum häufig am Geltungsbedürfnis von Politikern, meint Sascha Ruhland von der KMU Forschung Austria, der am Bericht des Fraunhofer-Instituts mitgearbeitet hat.

Ein politisches Projekt

Die Vielzahl von Förderprogrammen ist nämlich einer der Gründe dafür, dass die Steuerung der beiden Agenturen teilweise so kompliziert ist. Die Aufsicht durch die beiden Ministerien (mit dem Finanzministerium drei) bedeutet nicht nur unterschiedliche Aufgaben, die für die Ministerien abgewickelt werden, sondern teilweise eben auch unterschiedliche Vorstellungen. Das wird auch verstärkt, weil BMVIT und BMWFW von verschiedenen Parteien geleitet wurden. Wollte die SPÖ sich profilieren, konnte sie über das Infrastrukturministerium eine Initiative starten, bei der ÖVP machte das einfach das Wirtschaftsministerium. Besonders Harald Mahrer hat als Staatssekretär schon 2015 auf das Thema Startups gesetzt; interessant ist aber auch, wie welches Ministerium die Aussendungen zum Thema gestaltet.

Wenig Flexibilität

Das wirkt sich dementsprechend auch auf die Ausführungsverträge aus. Startet ein Ministerium eine Initiative, muss der politische Wille bedient werden. Infolgedessen gibt es immer neue Ausführungsverträge zwischen den Ministerien und den Agenturen – in unterschiedlichen Umsetzungsstadien. Die verschiedenen Schwerpunkte führen zu weniger Flexibilität bei den Förderprogrammen, die Anforderungen sind oft sehr spezifisch und detailliert. Das ist aber nicht nur für Fördernehmer kompliziert, sondern stellt laut Fraunhofer-Institut auch die Agenturen vor Herausforderungen. Die einzelnen Ausführungsverträge müssen nämlich ausgeschöpft werden, wenn ein Schwerpunkt verschoben wird, können die restlichen Mittel nicht einfach umgeschichtet werden. Gleichzeitig sind die Mittel pro Förderprogramm beschränkt, laut AWS kann die Nachfrage nach Zuschüssen „üblicherweise nicht in vollem Umfang erfüllt werden“. Die Budgetabstimmung mit dem Finanzministerium betrifft also nicht nur die Aufgaben, die für die Ministerien ausgeführt werden, sondern wird für einzelne Verträge gemacht. Kurzfristiges Handeln, um auf eine Branche einzugehen, die einem ständigen Wandel unterliegt, ist damit nicht so einfach.

Zwei Welten

Für Ruhland stellt sich deshalb die Frage, wer mit diesen Programmen unterstützt werden soll. Einerseits helfen Förderungen zwar den jungen Unternehmen, die Gründer alleine können aber nur ihren Teil zum Startup-Ökosystem beitragen: „Die Welt der Investoren und der Startups, in der Firmen etwa schnell mal verkauft werden können, ist einfach eine andere als die der staatlichen Förderungen, wo teilweise ein gewisses Sicherheitsdenken dahintersteht und das manchmal auch muss. Was nicht heißt, dass Startups nicht gefördert werden können. Es gibt etwa bei der AWS die Unterstützung für Startups, und da glaube ich schon, dass man sich bei speziell auf Startups zugeschnittenen Förderansätzen dieser Welt annähern muss, aber auch da sind bestimmte Grenzen vorgeschoben. Die Forderung nach einfacheren Förderungen wird also genau da sinnlos, wo es gesetzliche Rahmenbedingungen gibt, die dem widersprechen.“

Die FFG kommentiert die komplexe Förderstruktur so: „Als ausführende und abwickelnde Förderagentur des Bundes agieren wir entsprechend des Gestaltungswillens unserer Auftraggeber und Eigentümer. Daraus begründet sich auch das heterogene Programmportfolio.“

Überlebensnotwendige Förderungen

Gerade die Fördernehmer würden aber von einfachen Strukturen profitieren. Immerhin sind Förderungen für österreichische Startups oft essenziell für die Gründung, viele Unternehmen wären ohne sie wohl nicht gegründet worden, hört man in der Branche immer wieder. Die Vielfalt der Angebote – auch innerhalb der Agenturen – macht die Auswahl allerdings schwierig. Wer welche Förderung benötigt, ist nicht immer leicht herauszufinden.

Markus Raunig hat selbst Erfahrung mit Startups, er hat beim Pioneer-Festival mitgemacht, Eventreihen entwickelt, gegründet und ist seit Jänner Geschäftsführer von „Austrian Startups“ – sozusagen Lobbyist für die österreichische Startup-Szene. Die Rolle der AWS und der FFG für die heimische Gründerszene bestreitet er ebensowenig wie seine Branchenkollegen. Laut Raunig sind diese essenziell: „Die Förderungen wurden von fast jedem großen österreichischen Startup genutzt, für manche waren sie auch überlebenswichtig.“ Trotzdem ist das System so komplex, dass die Navigation durch den sogenannten Förderdschungel mittlerweile zum Geschäftsmodell geworden ist. Raunig kritisiert daran besonders die mangelnde Transparenz: „Für manche junge Unternehmer ist es extrem schwierig, wenn es so viele unterschiedliche Förderungen gibt, die vermeintlich dasselbe anbieten. Der bürokratische Aufwand ist da sehr hoch, viele Startups nutzen mittlerweile eigene Förderberater.“

Rahmenbedingungen statt PR-Maßnahmen

Wie in Zukunft mit AWS und FFG umgegangen wird, ist zumindest dem Bericht des Fraunhofer-Insituts zufolge in drei Kategorien denkbar: Weiterführung des Status quo, Weiterentwicklung des Status quo oder mehr Autonomie für die Agenturen. Dadurch könnten sowohl für die Förderungen von Forschungsprojekten als auch für Unternehmensförderungen flexiblere Programme entwickelt werden – eine Maßnahme, von der nicht nur Startups profitieren würden. Schließlich sind viele Startup-Maßnahmen auch für „normale“ Klein- und Mittelbetriebe von Vorteil. Gleichzeitig würde das aber nicht nur mehr Autonomie – vor allem im Budget – und damit kürzere Abwicklungszeiten für die Agenturen bedeuten, sondern auch den Einfluss der Regierung zurückschrauben.

Einfluss

Diese könnte aber auch größeren Einfluss auf die Startupszene ausüben. In Österreich geht es schließlich nicht nur um Förderungen für Startups, sondern auch die Investorenszene muss erst wachsen. Austrian Startups etwa empfiehlt deshalb nicht nur ein übersichtlicheres und schnelleres Fördersystem, sondern auch Investitionsanreize und progressivere Rechtsformen für Unternehmensgründungen – neben 33 weiteren Empfehlungen. Wie die zukünftige Regierung mit derartigen Forderungen und den Agenturen umgehen wird, wird sich aber wohl erst zeigen müssen.