Zu Donald Trump und seiner Präsidentschaft ist im vergangenen Jahr sehr viel geschrieben worden. Während manche Themen enorm viel Aufmerksamkeit bekommen haben, sind wesentliche Aspekte untergegangen. Tiefergehende Analysen und Erklärungen bekommen oft nur wenig Platz. Daher haben wir mit Wissenschaftlern vom Institut für Politikwissenschaft der Universität Innsbruck kooperiert, um diese Lücke zu füllen. Als führender Russlandexperte schreibt Gerhard Mangott über die Beziehungen zwischen Russland und den USA unter Trump.
Es wäre doch nett, wenn wir mit Russland klarkommen könnten, meinte Donald Trump sowohl als Kandidat als auch als Präsident der USA immer wieder. Wann würden die „Narren und Hasserfüllten“ denn begreifen, dass bessere Beziehungen zu Russland eine gute Sache wären? Mit seinen Aussagen hat Trump erwarten (für nicht wenige: befürchten) lassen, die zerrütteten Beziehungen zwischen den USA und Russland zu verbessern. Dazu ist es aber aus drei Gründen nicht gekommen.
Zum einen beruhten die wohlwollenden Aussagen Trumps über Russland und Wladimir Putin nicht auf einer kohärenten und konsistenten Russlandstrategie. Die gab es weder vor den Präsidentenwahlen 2016 noch ist seither eine ausgearbeitet werden.
Dies hängt zweitens mit der medialen und rechtlichen Aufarbeitung des „Russia Case“ – der mutmaßlichen Einmischung Russlands in den Wahlkampf 2016 durch Datendiebstahl, Manipulation von Nachrichten in den sozialen Medien und mutmaßliche persönliche Absprachen zwischen Mitgliedern des Wahlkampfstabs Trumps und russischen Personen – zusammen.
Am 6. Jänner 2017 hat das Office of the Director of National Intelligence (ODNI) den „Report on Russian activities and intentions related to the 2016 U.S. presidential election“ veröffentlicht, in dem erklärt wird, dass Russland sich in den Wahlkampf eingemischt habe – mit dem Ziel, Trump den Sieg bei den Wahlen zu ermöglichen. Der Bericht erhält aber keine Aussage darüber, ob die Einmischung Trump tatsächlich zum Wahlsieg verholfen habe. Noch im Jänner 2017 startete die Untersuchung und Aufklärung der Vorwürfe in mehreren Ausschüssen des House of Representatives und des Senats. Untersucht werden die Vorwürfe weiterhin durch das FBI und den, im Mai 2017 eingesetzten, Sonderermittler des Justizministers, Robert S. Mueller.
Im Oktober 2017 wurde Anklage gegen Paul Manafort, einen kurzzeitigen Wahlkampfleiter, Rick Gates, einen Wahlkampfhelfer, und George Papadopoulos, einen nachrangigen außenpolitischen Berater der Trump-Kampagne, erhoben. Die Ermittler untersuchten auch angebliche persönliche Verwicklungen von Donald Trump Jr., Carter Page und Jared Kushner in die versuchte Beschaffung von Informationen, die Hillary Clinton diskreditieren hätten sollen. Zuletzt hat sich Michael T. Flynn, ehemals Nationaler Sicherheitsberater von Präsident Trump, bereit erklärt, mit dem Sonderermittler Mueller zu kooperieren, und sich schuldig erklärt, das FBI über seine Kontakte zum russischen Botschafter Sergej Kisljak im Dezember 2016 belogen zu haben. Demnach gab es mehrere Versuche des Transition Teams von Trump, bereits vor der Inauguration außenpolitisch aktiv zu werden.
Trump selbst bezeichnete die Ermittlungen und die Rolle der Medien dabei als „Hexenjagd“. Auch hat er mehrfach die vorgelegten Belege der Nachrichtendienste für die russische Einmischung angezweifelt. Das nicht deshalb, weil Trump den Nachrichtendiensten tatsächlich nicht glaubt; vielmehr würde ein Eingeständnis bedeuten, dass die Legitimität seines Wahlsiegs untergraben werden könnte.
Trump bewegt sich wegen „Russiagate“ daher in einem engen Handlungskorridor. Gesten oder Zugeständnisse gegenüber Russland würden den Vorwürfen Nahrung geben, Trump habe seinen Wahlsieg der russischen Einmischung zu verdanken und erbringe nun die erwünschte Gegenleistung. Russland stellt sich damit die drängende Frage, ob Trump bei der Gestaltung der Beziehungen der USA zu Russland überhaupt die entscheidende Schaltstelle ist.
Der dritte Grund für die ausbleibende neue Russlandpolitik schließlich sind die Veto-Akteure in Washington, die eine Annäherung der beiden Staaten blockieren. Es ist ganz offensichtlich, dass die Haltung des Sicherheitskabinetts – Verteidigungsminister Mattis, Nationaler Sicherheitsberater McMaster oder Außenminister Tillerson – zu Russland gänzlich anders ist als die Trumps. Der stärkste Veto-Akteur aber ist der Kongress, in dem eine starke antirussische Haltung dominiert. Dies zeigte sich bislang am deutlichsten im „Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act“, der im August 2017 in Kraft getreten ist. Damit wurden die von Obama mittels Präsidialverfügung 2014 und 2016 verhängten Sanktionen gegen Russland wegen dessen Aggression gegen die Ukraine und die Einmischung in den Präsidentschaftswahlkampf der USA gesetzlich verankert und zementiert. Zudem sieht das Gesetz zusätzliche Sanktionen gegen Russland vor. Entscheidend dabei ist, dass der Kongress Trump das Recht entzogen hat, die Sanktionen auszusetzen. Trump kann diese nur mit Zustimmung des Kongresses aufheben.
Russland reagierte auf dieses Gesetz mit der Anweisung an die Botschaft und die Konsulate der USA in Russland, ihr Personal auf maximal 455 Personen abzusenken. Das war auch eine Reaktion Russlands auf die, von Obama im Dezember 2016 angeordnete, Ausweisung von 39 russischen Diplomaten und die Beschlagnahme diplomatischer Liegenschaften Russlands in Maryland und New York im Dezember 2016. Die USA reagierten wiederum im August 2017 auf die russische Entscheidung hinsichtlich des diplomatischen und konsularischen Personals in den Vertretungen der USA in Russland mit der Schließung des Russischen Konsulats in San Francisco und von zwei Handelsniederlassungen.
Die im Dezember 2017 veröffentlichte Nationale Sicherheitsstrategie der USA erklärt schließlich, Russland wolle das internationale Kräfteverhältnis zu seinen Gunsten ändern und könnte daher zu einer Bedrohung für die USA werden; Russland fordere die Stärke der USA heraus und versuche, die Sicherheit und den Wohlstand zu untergraben. Zugleich aber räumt die Strategie ein, in Bereichen von gemeinsamem Interesse könnte Russland aber auch ein Partner sein.
Das Verhältnis zwischen USA und Russland hat sich in den letzten Monaten weiter verschlechtert. Das hängt damit zusammen, dass es zwischen den Regierungen beider Staaten nur sehr wenige hochrangige Kontakte gegeben hat. Bislang gab es nur ein Zusammentreffen von Putin und Trump zu einem ausführlichen Gespräch am Rande des G-20 Gipfels in Hamburg im Juli 2017. Bei dem APEC-Forum im vietnamesischen Na Dang im November 2017 gab es nicht einmal ein (von Russland gewünschtes und eingeladenes) informelles Gespräch – nur einen kurzen Meinungsaustausch gleichsam im Vorübergehen. Ein offizielles Treffen der beiden Präsidenten ist auf absehbarer Zeit aufgrund der institutionellen Blockade in den USA völlig undenkbar.
Aber auch wenn die US-Administration keine russlandfreundlichen Gesten gesetzt hat, profitiert Russland von der Entscheidung der USA, ihre globale Führungs- und Ordnungsrolle zu reduzieren; von der Haltung, Souveränität zu respektieren und sich nicht in innerstaatliche Entscheidungen einzumischen; von der Rückstufung von Menschenrechts- und Demokratieförderung, letztlich aber auch von dem negativen Image, das sich Trump global beharrlich erarbeitet hat.
Die Beziehungen zwischen USA und Russland werden in den kommenden Jahren aber entscheidend davon abhängen, wie sich drei zentrale Politikfelder entwickeln werden: der internationalisierte bewaffnete Konflikt in Syrien, die Ukrainekrise und die Zukunft der nuklearen Abrüstung.
Durch die militärische Intervention Russlands in Syrien 2015, konnte al-Assad mit Unterstützung des Iran und schiitischer Milizen seine militärische Kontrolle über syrisches Territorium deutlich ausdehnen. Von Anfang an hielt Russland eine militärische Lösung des Konflikts für unmöglich und wollte den Konflikt letztlich politisch lösen – wenn auch zu russischen Bedingungen. Durch das Zögern der USA unter Obama, sich im innerstaatlichen Konflikt in Syrien direkt einzumischen und dem Missverhältnis zwischen den deklarierten Zielen der USA („Assad must go“) und den eingesetzten militärischen Mitteln, dieses Ziel zu erreichen, konnte Russland rasch die militärische und diplomatische Führungsrolle an sich reißen.
Trump setzte in seinem ersten Amtsjahr neue Akzente in der Syrienkrise. Er stellte zunächst klar, dass sich die USA in Syrien ausschließlich auf die Bekämpfung des Islamischen Staates konzentrieren werden und dabei mit Russland zusammenarbeiten wollen. Aber ähnlich wie im September 2016 lehnte das Sicherheitskabinett auch 2017 ein koordiniertes militärisches Vorgehen der USA und Russlands ab. Die angestrebte gemeinsame Bekämpfung des IS blieb daher aus. Im Juli 2017 ordnete Trump an, das CIA-Programm in Syrien einzustellen, im Rahmen dessen „moderate“ Rebelleneinheiten ausgebildet und ausgerüstet wurden.
Die USA kontrollieren militärisch über die verbündeten „Syrischen Demokratischen Kräfte“ das nordöstliche Syrien und die südöstlichen Landstriche am Ostufer des Euphrat. Das Bündnis mit den kurdisch-arabischen Kämpfern stellt mittlerweile den einzigen Hebel der USA dar, auf die zukünftige Entwicklung Syriens Einfluss zu nehmen. Die USA beharren auf einer Verhandlungslösung im Rahmen des von den Vereinten Nationen geleiteten Genfer Prozesses. Im Hinblick auf die Genfer Gespräche halten die USA weiterhin daran fest, dass al-Assad an der neuen, gewählten Führung Syriens nicht beteiligt sein soll. Aber vom Rücktritt al-Assads als Vorbedingung für die Gespräche ist die USA unter Trump abgerückt. Formal bekennt sich auch Russland zu den Genfer Verhandlungen.
Am Rande des APEC-Treffens (Asia-Pacific Economic Cooperation) in Vietnam im November 2017 einigten sich Trump und Putin auf ein „Joint Statement“ zu Syrien. Darin bekräftigten sie, dass der innerstaatliche Konflikt militärisch nicht zu lösen sei und bekannten sich, eine Lösung im Rahmen der Genfer Gespräche auf der Basis der Resolution 2254 vom Dezember 2015 zu suchen. Darüber hinaus einigten sich Russland und die USA auf Wahlen unter Aufsicht der Vereinten Nationen, bei denen auch die syrische Diaspora wahlberechtigt sein müsse.
Die militärische Lage sowie das relative Desinteresse Trumps an Syrien über die Bekämpfung des IS hinaus hat die USA in Syrien marginalisiert. Zusammen mit der Türkei und dem Iran konnte Russland mit dem Astana-Prozess den militärischen Konflikt deeskalieren und versucht im Rahmen des Soči-Prozess eine Verhandlungslösung zu erreichen. Trotz des, im Joint Statement erneuerten, Bekenntnisses der russischen Führung zum Genfer Prozess, scheint Russland zusammen mit der Türkei und dem Iran getrennt davon, im Rahmen einer Versöhnungskonferenz, eine Verhandlungslösung zu erreichen.
Es bleibt daher abzuwarten, ob Russland in Syrien tatsächlich eine Lösung mit den USA anstrebt. Darüber könnte ein heftiger Konflikt zwischen beiden Staaten entstehen. Ein noch größeres Risiko für bilaterale Verwerfung besteht dann, wenn es Russland nicht gelingt, syrisch-iranische Truppenverbände davon abzuhalten, östlich des Euphrat die, von den USA unterstützte, kurdisch-arabische Miliz militärisch anzugreifen.
Trump hatte im Juli 2016 angekündigt, die Annexion der Krim durch Russland neu zu bewerten. Auch die Sanktionen gegen Russland wegen der Annexion der Krim und der russischen Einmischung in der östlichen Ukraine wollte er überdenken. Das ist aber beides nicht geschehen. Die Eingliederung der Krim durch Russland wird weiter als Annexion bezeichnet und Russland für die Destabilisierung der östlichen Ukraine verantwortlich gemacht. Die Haltung Obamas wurde nahezu völlig übernommen.
Anlass zur Irritation Russlands könnte sich ergeben, wenn Trump dem Drängen des Sicherheitskabinetts nachgeben sollte, letale Waffen an die Ukraine zu liefern. Das zentrale Argument für die letale Bewaffnung der ukrainischen Streitkräfte war immer gewesen, dass dadurch die Verteidigungs- und Abschreckungsfähigkeit der Ukraine gestärkt werde. Das ist zwar grundsätzlich nachzuvollziehen. ExpertInnen erwarten aber keine neue Offensive der von Russland unterstützten Separatisten in der Ostukraine. Zu beachten ist auch, dass die Ausrüstung mit letalen Waffen die Kräfte in der ukrainischen Elite stärken könnte, die auf eine militärische Lösung des Konflikts im Donbass setzen. Umgekehrt würde die letale Bewaffnung der Ukraine der russischen Führung erlauben, in der Öffentlichkeit die USA als eigentlichen Gegner Russlands in der Ukraine darzustellen.
Ein weiterer offener Punkt ist die Frage, ob im Donbass-Gebiet Friedensschutzeinheiten der UN eingesetzt werden sollen. Im September 2017 hat Putin die Stationierung von friedenserhaltenden Einheiten der UNO im Donbass vorgeschlagen. Die militärischen Kräfte sollten demnach an der line of control – der Frontlinie zwischen den ukrainischen Streitkräften und den Separatisten – stationiert werden. Die Einheiten sollten auch die Mitglieder der in der Ostukraine tätigen Special Monitoring Mission (SMM) der OSZE schützen. In den USA und auch in Deutschland wurde die Initiative zwar grundsätzlich begrüßt, aber ein erweitertes Mandat für die UN-Einheiten gefordert – die Stationierung im gesamten, unter der Kontrolle der Separatisten befindlichen Gebiet des Donbass. Die USA fordern von Russland, die Präsenz der UN-Mission auch an der Grenze zwischen Russland und der Ukraine in den separatistischen Gebieten zu akzeptieren und lehnen die Teilnahme russischer Soldaten an der Mission ab. Das aber wird Russland nicht akzeptieren, und so ist eine Einigung im Sicherheitsrat der UN wohl unmöglich.
Im Bereich der nuklearen Abrüstung deuten sich für die kommenden Jahre verschärfte Konflikte zwischen der USA und Russland an. Die Architektur der Abrüstungsvereinbarungen zwischen Russland und der USA beruht derzeit ausschließlich auf dem New START (2011) und dem INF-Vertrag (1988). Trump sieht in New START, der die Zahl der nuklearen Sprengköpfe und der Raketen beschränkt, einen für die USA ungünstigen Vertrag. Während Russland den 2021 auslaufenden Vertrag um fünf Jahre verlängern möchte, hält sich Trump bedeckt. Schon seit 2014 werfen Russland und die USA einander vor, den INF-Vertrag zu verletzen. Russland hat einen bodengestützten Marschflugkörper getestet und stationiert, was vom INF-Vertrag verboten ist. Russland wiederum wirft der USA vor, durch Abschussvorrichtungen in Polen und Rumänien im Rahmen des Raketenabwehrschirms den Vertrag zu verletzen.
Der INF-Vertrag könnte also (bald) kollabieren. Wird auch New START nicht verlängert werden, könnte es in vier Jahren keinen einzigen Rüstungskontrollvertrag zwischen der USA und Russland geben. Das würde die beiden Staaten in die Zeit vor 1972 zurückwerfen, in der es keine vertragliche Rüstungskontrolle gab.
Bislang ist keine, mehr oder weniger umfassende und geschlossene, Strategie der Trump-Administration gegenüber Russland feststellbar. Trump äußert sich wiederholt sehr impulsiv über die von ihm gewünschte Änderung des Verhältnisses zu Russland, aber es lässt sich kein kohärenter Vorhabensplan erkennen.
Trump muss sich dabei im Korsett des durch die beschriebenen Veto-Akteure vorgegebenen und aufgezwungenen Entscheidungs- und Handlungskorridors bewegen.
Es ist vielmehr wahrscheinlich, dass der Sicherheitsstaat (deep state) in den USA und der Kongress weiterhin eine Verbesserung der Beziehungen zu Russland hintertreiben werden. Die Beziehungen zwischen Russland und USA sind jetzt schon zerrüttet. Aber sie sind noch nicht an einem Punkt, wo sie sich nicht noch weiter verschlechtern könnten.
Gerhard Mangott (Externer Experte)
