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Waffen, Panzer, Munition: Exporte für 638 Millionen Euro im Jahr

Unsere Recherche ergab: Seit 2002 haben sich die jährlichen Militärgüter-Ausfuhren verfünfzehnfacht. Trotzdem kritisieren Hersteller und Interessenvertreter die gegenüber EU-Mitbewerbern „diskriminierenden“ Exportkontrollen. Wie passt das zusammen? Eine Spurensuche.

11.09.2018
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Wenn Gerhard Unterganschnigg etwas sagt oder tut, dann ist er sich seiner Sache sicher, hat er vorher gut darüber nachgedacht. So wie damals vor elf Jahren, als der sportliche Unternehmer gemeinsam mit einem Partner den weltweit geschätzten, damals wirtschaftlich aber am Boden liegenden Waffenhersteller Steyr-Mannlicher übernahm.

Heute sitzt Unterganschnigg am Konferenztisch seines Wiener Büros in Döbling und spricht in präzise formulierten Sätzen davon, wie die Republik Österreich seinen täglichen Geschäftsbetrieb reguliert. Oder behindert. Denn: Das österreichische Kriegsmaterialgesetz (und dessen Auslegung) sei weltweit „eines der strengsten, wenn nicht das strengste“ Exportregime für Militärgüter weltweit.

Gegenüber anderen EU-Staaten benachteiligt?

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Die Wortwahl hängt immer vom jeweiligen Standpunkt ab. Jedenfalls, sagt Unterganschnigg (siehe Kurzvideo unten), seien ihm bereits mehrfach unverschuldet Geschäftsabschlüsse durch die Lappen gegangen.

Zwar läuft der Verkauf der an der niederösterreichisch-oberösterreichischen Grenze in Kleinraming produzierten Waffen längst besser als nach der Übernahme. Aber er könnte noch besser laufen. Viel besser, wie Unterganschnigg und ein Gutteil seiner Branchenkollegen aus der Rüstungswirtschaft meinen. Der 50-Jährige sagt nämlich: Die österreichischen Gesetze bremsen das Fortkommen der heimischen Unternehmen, benachteiligen sie gegenüber europäischen Mitbewerbern  und gefährden damit letztendlich den Standort. Unterganschnigg formuliert das so:

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Der Steyr-Mannlicher-Miteigentümer ist mit seiner Kritik nicht alleine. Die ganze Branche sieht dieses Problem. „Die Branche“, das ist eine Sparte der Wirtschaftskammer. Nach außen tritt sie als ARGE Sicherheit und Wirtschaft, kurz ASW, auf. Nach den letzten Nationalratswahlen wandte sich diese in einem breit gestreuten, aber nicht öffentlichen Papier an maßgebliche Entscheidungsträger in der Politik (siehe folgendes Faksimile). Zitat: „Eine vorhersehbare und gegenüber anderen europäischen Staaten nicht-diskriminierende Exportkontrolle ist von entscheidender Bedeutung für den Fortbestand dieses strategischen Wirtschaftszweigs.“ Und weiter: Für die Zukunft wünsche man sich eine weisungsfreie, von der Politik möglichst unabhängige Rüstungsexportbehörde nach schwedischem Vorbild. Das war im Herbst 2017.

Bereits zwei Jahre vorher, das haben unsere Recherchen ergeben, hatte es intern Gespräche zum Thema gegeben. Im Rahmen einer Marktbeobachtung in Asien war festgestellt worden, dass Österreich gegenüber anderen EU-Staaten offenbar hinterherhinke (siehe Kasten „Chancenlos in Fernost?“).

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In Schweden heißt diese Behörde ISP (Institut für strategische Produkte).

Anders als in Österreich ist die Behörde von der Politik unabhängig und stellt den Exporteuren generell gültige Lagebeurteilungen über die Exportlage in bestimmte Länder zur Verfügung. Die meisten Anträge werden innerhalb von zwei Wochen erledigt. In Österreich können Exportanträge über das Innenministerium Monate dauern.

Militärgüter, die kein Kriegsmaterial sind, werden in Österreich über Bewilligungen des Wirtschaftsministeriums ausgeführt. Dort, heißt es aus der Branche, ginge das schneller.

Die Regeln: So exportiert man Waffen

Nicht alle Rüstungsgüter sind Waffen. Und nicht alle Waffen sind Kriegsmaterial. Je nachdem, was man als österreichischer Hersteller ausführen will, hat man unterschiedliche Regeln zu befolgen.

Stark vereinfacht gesagt, gibt es hierzulande zwei unterschiedliche Spielregeln: jene des Innenministeriums und die des Wirtschaftsministeriums.

Das Innenministerium bewilligt Ein-, Durch- und Ausfuhren von Gütern, die als Kriegsmaterial eingestuft sind. Was das ist, ist recht präzise in der Kriegsmaterialverordnung festgeschrieben. Beispielsweise sind Pistolen und Revolver kein Kriegsmaterial. Wesentliche Ausschlussgründe für Erlaubnis zum Export von Kriegsmaterial sind kriegerische Aktivitäten des Empfängerlandes oder Menschenrechtsverletzungen, die – und das ist wichtig – unmittelbar mit den betroffenen Exportgütern begangen werden könnten. Im Verfahren der Bescheiderstellung nach Kriegsmaterialgesetz spielt vor allem das Außenministerium eine entscheidende Rolle, weil dort in der entsprechenden Abteilung die Lagebeurteilung für das Exportland vorgenommen wird.

Für alles andere ist das Wirtschaftsministerium zuständig. Dieses erteilt (oder versagt) Exportgenehmigungen im Rahmen des Außenwirtschaftsgesetzes. Im Wesentlichen geht es dabei um zwei Gruppen von Gütern. Erstens: Produkte, die sowohl für zivile als auch militärische Zwecke verwendet werden können. Solche Produkte kennt man auch als Dual-Use-Güter. Was Dual Use ist, steht in einer Verordnung der Europäischen Union.

Die zweite Gruppe von Waren, deren Ausfuhr vom Wirtschaftsministerium genehmtigt werden muss, fällt unter den Begriff Verteidigungsgüter. Zur Orientierung dient hier die Militärgüter-Liste der EU, die 22 unterschiedliche Klassen von der Handfeuerwaffe bis zum Nuklear-U-Boot unterscheidet. Verteidigungsgüter nach österreichischem Recht sind letztlich jene EU-Militärgüter, die kein Kriegsmaterial gemäß Kriegsmaterialverordnung (siehe oben) sind. Zum Beispiel Pistolen.

Der Appell der Wirtschaft liest sich dramatisch. Aber lässt sich die behauptete schwierige Lage auch mit Daten erhärten? Auf den ersten Blick nicht.

Unserem Rechercheteam ist es erstmals gelungen, sämtliche Militärgüter-Exportberichte der Mitgliedstaaten an die Europäische Union maschinenlesbar zu machen und sie damit auswerten zu können. Dabei konzentrierten wir uns für diese Veröffentlichung auf Österreich. Wien meldete erstmals 2002 Zahlen zu den ins Ausland exportierten Rüstungsgütern ein. Ergebnis: Seit damals (43,8 Millionen Euro) haben sich die jährlichen Exporte bis zum letzten verfügbaren Berichtsjahr annähernd verfünfzehnfacht (2016: 638,5 Millionen Euro). Insgesamt gingen seit damals Rüstungsgüter im Wert von 4,8 Milliarden Euro über die Grenze.

In Relation zu „Exportweltmeister“ Deutschland können sich insbesondere  die Zahlen der jüngsten Vergangenheit sehen lassen. Zwar meldete Berlin seine Daten nicht direkt nach Brüssel, schrieb jedoch 6,8 Milliarden Euro an exportierten Militärgütern in seinen eigenen Rüstungskontrollbericht.

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Noch beeindruckender sind die Zahlen für den Export von Know-how und Produktionsrechten. Gemeint ist damit der Verkauf von Lizenzen zur Fertigung durch einen Hersteller im Zielland. Solche Lizenzen veräußern deren Inhaber für hohe Summen. Im Fall von Österreich übersteigen die Erlöse aus dem Lizenzverkauf jene, die bei tatsächlichen Waffenexporten erzielt werden, bei weitem.

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„Noricum“-Kanone war Lizenzbau

Solche Lizenzen für den Bau von Militärgütern besaß übrigens auch die seinerzeit vollständig staatliche VOEST. Der Lizenzgeber stammte aus dem Ausland. Konkret ging es um ein vom kanadischen Ingenieur Gerald Bull entwickeltes Artilleriegeschütz. Auf Grundlage dieser Lizenzen fertigte (und verbesserte) die VOEST die Waffe als „Noricum“-Kanone (kurz: GHN-45 ) – und verkaufte sie an die beiden Kriegsparteien Iran und Irak im Ersten Golfkrieg. Das Geschäft ging als „Noricum“-Skandal in die Geschichte ein.

Vor knapp drei Jahren tauchten Bilder der Waffe im Einsatz gegen des sogenannten Islamischen Staat (IS) auf (siehe folgendes Propagandavideo einer schiitischen Miliz).

Allein 2016 (die Daten dafür wurden im Frühling 2018 von der EU veröffentlicht) stehen fast vier Milliarden Euro in der Statistik (siehe folgende Grafik). Das entspricht annähernd einer Verzwanzigfachung seit der ersten entsprechenden Meldung für das Jahr 1998. Gesamtvolumen seit damals: 22,6 Milliarden Euro.

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Kann also ein Exportregulativ, das die letzten eineinhalb Jahrzehnte laut EU-Daten durchschnittliche jährliche Wachstumsraten von 6,4 (nur im Inland produzierte Waren) und 14,9 Prozent (Lizenzverkäufe) zuließ, tatsächlich eines der strengsten der Welt sein?

Ja. Denn vor allem die intransparenten und wenig verlässlichen Rahmenbedingungen machen es österreichischen Unternehmen schwer. Das kann man grob in drei Punkten beschreiben.

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1. Über Rüstungsexport spricht man nicht

Wer in Österreich mehr über das Handeln des Staates im Bereich Rüstungsexport erfahren will, strandet im Regierungsviertel der Wiener Innenstadt vor einer Mauer des Schweigens. Innen- (zuständig für Kriegsmaterial) und Wirtschaftsministerium (zuständig für Militär- und sogenannte Dual-Use-Güter), die die dafür nötigen Bescheide erlassen, stellen keine öffentlichen Daten zur Verfügung. Länder wie Deutschland, das den Ruf hat, besonders viele Rüstungsgüter zu exportieren (Stichwort: Exportweltmeister), tun das sehr wohl.

Selbst das Material, das die Statistik Austria für ihre Wirtschaftsdaten von der Regierung übermittelt bekommt, hat in der Zeile „Kriegswaffen“ ein großes „G“ (steht für „Geheimhaltung von Ergebnissen“) stehen.

Immerhin: Wien hält zumindest am sogenannten Gemeinsamen Standpunkt für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern fest und meldet diese Daten in – siehe oben – unlesbarer Form an die Europäische Union.

Was bedeutet das nun für Unternehmen? Nicht selten schwer nachvollziehbare Entscheidungen darüber, warum ein bestimmtes Gut eines bestimmten Herstellers in ein Land exportiert werden durfte, welches einem anderen Hersteller mit einem ähnlichen Gut verschlossen blieb. Weiters öffnet die fehlende Transparenz politischer Einflussnahme hinter den Kulissen Tür und Tor (siehe Punkt 2).

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Gewehre für Indiens Polizei? Unmöglich

Ein Beispiel:

Im November 2008 führten islamistische Attentäter im indischen Mumbai mehrere koordinierte Terroranschläge durch. 174 Personen wurden dabei getötet. Eine Sondereinheit der Polizei kam danach zu dem Schluss, dass die vorhandenen Scharfschützengewehre veraltet und ungeeignet für derartige Einsatzszenarien waren. Und wollte ein paar dieser Waffen, genau acht Stück, in Österreich bei Steyr-Mannlicher bestellen. Doch das Innenministerium sagte Nein. Dabei waren in den fünf Jahren davor völlig problemlos andere Handfeuerwaffen im Wert von 330.000 Euro nach Indien geliefert worden.

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2. Politische Einflussnahme

Auf dem Papier fällt die Entscheidung über die Erlaubnis oder das Verbot der Ausfuhr von Kriegsmaterial in der Abteilung 3 der Rechtssektion des Innenministeriums. Dort, so will es das Gesetz, wird dann nach sachlichen Kriterien auf Beamtenebene entschieden. Bei „normalen“ Militärgütern (auch das können Waffen oder Waffenteile sein) ist das Wirtschaftsministerium zuständig.

Insider beider Häuser erzählten uns unter Zusicherung des Informantenschutzes davon, dass bei der Bearbeitung von Anträgen für den Export von Kriegsmaterial stets auch die Politik Einfluss auf die Bescheiderstellung nehme. Zum Beispiel dann, wenn ein Export aufgrund der aktuellen Menschenrechtslage im Zielland zumindest schwierig sei, den Bedenken jedoch wirtschaftliche (zum Beispiel Arbeitsplätze) oder strategische (Sicherheitslage) Interessen der Republik gegenüberstünden. Absicht solcher Einflussnahmen sei stets die größtmögliche Ausnutzung des jeweiligen Ermessensspielraums für die Entscheidung.

Ein weiteres Indiz für politische Einflussnahme nannte uns ein Informant aus der Industrie. Im Rahmen eines vertraulichen Treffens erläuterte er uns anhand mehrerer Beispiele, dass vor den Nationalratswahlen im Herbst 2017 und in der Zeit danach (Regierungsgespräche) „überhaupt keine Bewilligungen zu bekommen waren“. Selbst laufenden Servicevereinbarungen mit ausländischen Kunden hätte man damals nicht mehr nachkommen können. „Zur Freude der Mitbewerber aus benachbarten EU-Ländern.“

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Das Innenministerium bewilligt Ein-, Durch- und Ausfuhren von Gütern, die als Kriegsmaterial eingestuft sind. Was das ist, ist recht präzise in der Kriegsmaterialverordnung festgeschrieben. Beispielsweise sind Pistolen und Revolver kein Kriegsmaterial. Wesentliche Ausschlussgründe für die Erlaubnis zum Export von Kriegsmaterial sind kriegerische Aktivitäten des Empfängerlandes oder Menschenrechtsverletzungen, die – und das ist wichtig – unmittelbar mit den betroffenen Exportgütern begangen werden könnten. Im Verfahren der Bescheiderstellung nach Kriegsmaterialgesetz spielt vor allem das Außenministerium eine entscheidende Rolle, weil dort in der entsprechenden Abteilung die Lagebeurteilung für das Exportland vorgenommen wird.

3. Lange und unsichere Verfahren

Wer Kriegsmaterial, Verteidigungs- oder sogenannte Dual-Use-Güter von Österreich aus exportieren will, braucht dazu also die entsprechende Genehmigung. Diese zu bekommen, kann jedoch aus Sicht eines im Wettbewerb stehenden Unternehmens erstens viel zu lange dauern, und ist zweitens nur unter Vorbehalt zu verstehen. Ein Beispiel:

Angenommen, Sie produzieren in Ihrem Unternehmen Bauteile für den Einsatz in einem elektronischen Feuerleitsystem für – zum Beispiel – Granatwerfer. Und angenommen, Sie erfahren, dass dafür in – zum Beispiel – Saudi-Arabien Nachfrage besteht. In einem solchen Fall wäre die Wahrscheinlichkeit hoch, dass Sie mit Berndt Wesiak in Kontakt kommen.

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Was Kriegsmaterial ist, ist recht präzise in der Kriegsmaterialverordnung festgeschrieben. Beispielsweise sind Pistolen und Revolver kein Kriegsmaterial.

Dual-Use-Waren sind in einer Verordnung der Europäischen Union beschrieben.

Zur Definition von Verteidigungsgütern dient die Militärgüterliste der EU, die 22 unterschiedliche Klassen von der Handfeuerwaffe bis zum Nuklear-U-Boot unterscheidet. Verteidigungsgüter nach österreichischem Recht sind letztlich jene EU-Militärgüter, die kein Kriegsmaterial gemäß Kriegsmaterialverordnung (siehe oben) sind. Zum Beispiel Pistolen.

Zittern bis zum Schluss

Der 53-jährige Österreicher hat im Lauf der vergangenen Jahre eine ganze Reihe von Exporten von Militärgütern als Broker und Berater für Hersteller und Endkunden abgewickelt. Er sagt, dass über den Produzenten permanent das Damoklesschwert eines Widerrufs der bereits ausgestellten Exportlizenz schwebe. Das, erzählt uns der ehemalige Bundesheer-Offizier im Rahmen eines Treffens am Stadtrand von Wien, könne jederzeit und ohne Angaben von Gründen geschehen. „Gerade kleinere Unternehmen kann das hart treffen, wenn die Ware bereits produziert ist, das Land aber noch nicht verlassen hat.“

Er selbst habe nach seiner Zeit beim Bundesheer und vor der Gründung seines Unternehmens „Pro Oriente Consultationes“ bei einem bekannten Waffenhersteller genau so etwas erfahren. Damals ging es um eine Lieferung von Kriegsmaterial auf die arabische Halbinsel. Viel größer als der wirtschaftliche Verlust sei in solchen Fällen jedoch der Schaden für die Reputation. Wesiak: „Einer der höchsten Werte für Käufer von Militärgütern ist die Versorgungssicherheit. Kann der Hersteller nicht liefern, haben Kunden in diesem Segment kein Verständnis für dessen Probleme. Insbesondere Araber nicht.“

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Dabei ist Wesiak übrigens nicht der Meinung, dass das österreichische Exportregime insgesamt zu streng wäre. Allerdings glaubt er daran, dass die bestehenden Gesetze – womöglich auch aus politischem Kalkül – sehr selektiv und nicht immer nachvollziehbar ausgelegt würden. Prominentestes Beispiel: die USA.

Seit 2002 lieferten österreichische Unternehmen unserer Datenanalyse zufolge Militärgüter im Wert von 2,1 Milliarden Euro. Damit sind die USA mit Abstand wichtigstes Zielland auf diesem Sektor. Die überwältigende Mehrheit davon, nämlich Produkte im Wert von 1,9 Milliarden Euro, waren Handfeuerwaffen.

Obwohl aus EU-Daten über österreichische Waffenexporte nicht hervorgeht, wer die Waren hergestellt und exportiert hat, kommen im Wesentlichen nur zwei Unternehmen infrage: die Glock GmbH (Pistolen) und – in weit geringerem Ausmaß – Steyr-Mannlicher (hauptsächlich Sturm- und Scharfschützengewehre). Beide Produkte sind bei der Ausfuhr genehmigungspflichtig.

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Die Verweigerung des Exports an sich ist kein politisch gestaltendes Instrument.
Heiko Borchert, Verteidigungspolitischer Berater

Im Zusammenhang mit der unterstellten Unberechenbarkeit von Exportgeschäften im Rüstungsbereich haben wir uns mit dem aus der Schweiz stammenden Rüstungs- und Technologieberater Heiko Borchert unterhalten. Borchert ist seit vielen Jahren – unter anderem – für Armeen in Mitteleuropa tätig, damit auch für das Bundesheer. Er sagte uns im Interview, dass hierzulande vor allem ein transparenter und verbindlicher Austausch von Informationen zwischen Ministerien und Wirtschaft fehle. Und nannte dabei (siehe folgender Clip) einmal mehr Schweden als Vorbild:

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Die Absicht, zumindest einen kleinen Schritt zu tun, steht im aktuellen Regierungsprogramm.

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Auszug aus dem aktuellen Regierungsprogramm

Der Plan ist, die Ausfuhr von Rüstungsgütern künftig in einem politischen Ressort zu vereinen. Zeitplan gibt es dafür keinen. 

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Das Rechercheteam

Andreas Wetz
Projektleitung

Andreas Wetz mag Recherchen mit überraschenden Ergebnissen. Bei der Veröffentlichung halfen bisher „Kleine Zeitung“, „Kurier“ und „Die Presse“.

Gerald Gartner
Team Daten

Gerald Gartner kuratiert, analysiert und visualisiert große Datenmengen zu politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Themen. Er lehrt an der Fachhochschule Wien. Davor war er für derStandard.at und NZZ.at in Wien tätig.

Dennis Meyer
Team TV

Dennis Meyer glaubt an die Macht der Bilder und des Wortes. Der Kulturwissenschaftler wurde also Fernsehjournalist. Nach Stationen beim ZDF und bei Spiegel TV zog der Hamburger nach Salzburg. Zunächst arbeitete er als freier Autor und Gestalter, dann in der Redaktion von „Talk im Hangar-7“. Jetzt widmet er sich Reportagen und Dokumentationen über Themen, die bewegen.

Markus „Fin“ Hametner
Team Daten

Markus Hametner hat Informatik studiert, baut seit 2011 Brücken zwischen Technologie und Journalismus und beschäftigt sich seit 2014 als Datenjournalist mit internationalen Datenrecherchen und interaktiven Visualisierungsformen. In seiner Freizeit betreibt er als Mitgründer des Forum Informationsfreiheit die Plattform FragDenStaat.at und trägt erfolgreich Rechtsstreite mit Behörden aus, die Auskünfte verweigern.

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